Le monde a besoin d’une vision commune sur la politique en matière d’alimentation et de commerce des produits agricoles

Comme l’a dit le Directeur général Pascal Lamy dans un discours devant le International Food and Agricultural Trade Policy Council à Salzbourg (Autriche), le 10 mai 2009, “la politique en matière d’alimentation et de commerce des produits agricoles ne s’applique pas hors de tout contexte. En d’autres termes, quel que soit le degré d’élaboration de nos politiques commerciales, si les politiques nationales n’encouragent pas l’agriculture et n’internalisent pas les externalités sociales et environnementales négatives, alors il y aura toujours un problème.”

Voici ce qu'il a déclaré:

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Mesdames et Messieurs,

Merci de m'avoir invité ici ce soir et de me permettre de partager avec vous certaines idées au sujet de l'avenir de la politique en matière d'alimentation et de commerce des produits agricoles. Il est essentiel que nous fassions tous par moment une pause dans nos responsabilités et notre travail quotidiens habituels pour réfléchir à l'avenir plus lointain.

Je voudrais dire tout d'abord que la politique en matière d'alimentation et de commerce des produits agricoles ne s'applique pas hors de tout contexte. En d'autres termes, quel que soit le degré d'élaboration de nos politiques commerciales, si les politiques nationales n'encouragent pas l'agriculture et n'internalisent pas les externalités sociales et environnementales négatives, alors il y aura toujours un problème.

Je vais vous donner un exemple simple: la question de la taille des exploitations agricoles. Dans un bon nombre d'endroits, en particulier les régions les plus pauvres du monde, la terre est partagée par suite d'héritages entre de plus en plus de personnes, et les exploitations sont de plus en plus petites.

En Inde, l'exploitation moyenne est passée de 2,6 hectares en 1960 à 1,4 en 2000, et ce chiffre diminue encore. Au Bangladesh, la situation est pire. Les exploitations ont littéralement doublé en nombre pendant cette période alors que leur superficie est passée de 1,4 à 0,6 hectare; les personnes ne possédant pas de terre sont aussi de plus en plus nombreuses. Si les petites exploitations ont leurs avantages, les rendements sont généralement plus élevés sur de grandes propriétés foncières.

Il est aussi bien établi que ce sont certains des pays les plus pauvres du monde qui ont imposé le plus de taxes agricoles et qu'une faible part des recettes fiscales a été réinvestie dans l'agriculture. Le dosage des politiques nationales doit donc être le point de départ de toute discussion sur la politique alimentaire et agricole.

La gestion des terres, la gestion des ressources naturelles, la disponibilité de l'eau, les droits de propriété, les moyens de les faire respecter, les infrastructures de stockage, de transport et de distribution, les systèmes de crédit ainsi que la science et la technologie sont autant d'éléments qui ont une incidence déterminante sur la situation complexe qui caractérise l'agriculture et la sécurité alimentaire.

La politique commerciale a sans aucun doute sa place dans ce panorama. Mais elle ne peut pas par elle-même résoudre tous les problèmes de l'agriculture — en particulier parce que, au bout du compte, le commerce n'est rien d'autre qu'une simple courroie de transmission entre l'offre et la demande. Il doit fonctionner sans heurts, sans trop de frictions, mais ce n'est qu'un élément d'un mécanisme beaucoup plus complexe.

Je dirais que nous ne nous en sommes pas trop mal tirés en matière de politique commerciale agricole au cours des deux dernières décennies. Mais je n'irais pas plus loin pour décrire la situation. Oui, nous nous sommes contentés d'avancer cahin caha. Nous n'avons pas pris de mesures fortes, collectives et décisives. La raison en est que, encore aujourd'hui, le monde n'a pas de vision partagée de ce à quoi devrait ressembler l'intégration mondiale et des résultats qu'on peut en attendre dans l'agriculture.

Laissez-moi vous expliquer. Je pense que nous sommes tous d'accord sur les principaux objectifs que nous cherchons à atteindre avec nos systèmes agricoles. Nous voulons tous suffisamment de denrées alimentaires, d'aliments pour animaux, de fibres, et certains veulent même du carburant. Nous voulons des denrées alimentaires et des aliments pour animaux nutritifs. Nous voulons des denrées alimentaires et des aliments pour animaux ne présentant aucun risque. Nous voulons un niveau de vie décent et de plus en plus élevé pour nos agriculteurs. Nous voulons des denrées alimentaires disponibles et d'un prix abordable pour le consommateur. Nous voulons des systèmes de production agricole qui soient adaptés à la culture et aux traditions locales et qui respectent l'environnement pendant toute la durée de vie du produit.

Ce sur quoi nous ne sommes pas encore d'accord, c'est sur ce que l'intégration mondiale pourrait apporter à ce processus. À mon sens, l'intégration mondiale nous permet d'envisager l'efficience au-delà des frontières nationales. Elle nous permet de gagner en efficience à l'échelle mondiale en déplaçant la production agricole vers les lieux les plus appropriés. Comme je le dis souvent, si un pays comme l'Égypte voulait devenir autonome sur le plan agricole, il lui faudrait bientôt plusieurs Nil. Ce qui signifie pour l'essentiel que l'intégration mondiale doit aussi permettre le déplacement des denrées alimentaires, des aliments pour animaux et des fibres depuis les pays qui les produisent de façon efficiente vers les pays où il y a une demande.

Nous devons nous rappeler que les frontières nationales n'ont été définies par rien d'autre qu'un long jeu historique de chaises musicales. On a demandé à tous les peuples du monde de se lever et on leur a donné un certain temps pour trouver des terres. Ensuite, un coup de sifflet a retenti dans le monde entier. Alors que certains ont eu la chance de se trouver sur des terres fertiles, avec du soleil et de l'eau, d'autres ont été condamnés à des terres arides et inhospitalières. Le commerce s'est donc imposé (avantage absolu). Mais il y avait aussi d'autres raisons de faire du commerce; par exemple des différences sur le plan de l'efficience relative de la production (aussi appelée avantage comparatif) et la proximité géographique, dont nous savons tout grâce au lauréat du Prix Nobel, Paul Krugman.

Pourtant, malgré cette réalité commerciale, à l'Organisation mondiale du commerce, les pays ne sont toujours pas d'accord sur la question de savoir si l'agriculture est comme les chemises, les chaussures ou les pneus, et devrait relever du même régime commercial. D'où la spécificité de l'agriculture dans les règles de l'OMC. Elle a fait son entrée dans ces règles 50 ans environ après les produits industriels et a réussi à le faire avec un statut différent. Par exemple, les subventions à l'exportation, qui sont totalement interdites pour les produits industriels, doivent encore être éliminées au cours du Cycle de Doha dans le domaine de l'agriculture! De plus, alors que les subventions dommageables pour les produits industriels peuvent donner lieu à une action à l'OMC, beaucoup de subventions agricoles dommageables sont protégées par les catégories orange et bleue et par une clause de paix. Alors que le droit de douane moyen mondial pondéré par les échanges pour les produits industriels est de 8 pour cent environ, dans l'agriculture il est de 25 pour cent. Pour ne pas parler des crêtes tarifaires, qui dans l'agriculture vont encore jusqu'à 1 000 pour cent!

Cette division fondamentale a pris une dimension différente pendant la crise alimentaire de l'année dernière. En réponse à la crise, certains ont commencé à se tourner davantage vers l'intérieur et nous avons vu apparaître toute une série de restrictions à l'exportation. D'autres, en revanche, se sont tournés vers l'extérieur plus qu'ils ne l'avaient jamais fait auparavant, voyant leur sécurité alimentaire menacée puisqu'ils étaient tributaires des importations. Cette situation présentait un caractère exceptionnel en ce sens que les pays situés de part et d'autre des obstacles à l'exportation se plaignaient tous de la même chose — la faim. D'où le phénomène d'achat de terres agricoles à l'étranger — appelé “ruée vers les terres” par certains — auquel nous assistons actuellement.

Alors que la crise progressait, nous avons vu le Rapporteur des Nations Unies sur le droit à l'alimentation parvenir à la sombre conclusion que nous devions (je cite): “limiter la dépendance excessive envers le commerce international dans la poursuite de la sécurité alimentaire”. Conclusion dont je parlerai dans mon premier débat public avec lui demain à Genève. Différents groupes d'agriculteurs ont aussi demandé une “souveraineté alimentaire”, désignant par là une plus grande autonomie, comme M. De Schutter.

Mesdames et Messieurs, le commerce international n'a pas été la cause de la crise alimentaire de l'année dernière. En fait, le commerce international a fait baisser le prix des denrées alimentaires au fil des ans en renforçant la concurrence et a accru le pouvoir d'achat des consommateurs.

Le commerce international des produits agricoles représente moins de 10 pour cent du commerce mondial. Alors que 50 pour cent de la production industrielle mondiale entrent dans le commerce international, il est important que vous sachiez que 25 pour cent seulement de la production alimentaire mondiale font l'objet d'échanges commerciaux dans le monde. En outre, dans leur grande majorité, ces 25 pour cent consistent en produits transformés et non en riz, en blé et en soja comme certains tendent à l'affirmer. Donner à entendre que moins de commerce et plus d'autonomie garantiraient la sécurité alimentaire reviendrait à dire que c'est le commerce lui-même qui était responsable de la crise. Affirmation qui serait difficile à soutenir vu les chiffres que je viens de vous donner.

Très récemment, le Ministre du commerce du Yémen se plaignait des politiques du “chacun pour soi”, quitte à ce que le voisin meure de faim, qui avaient suivi la crise alimentaire; le Yémen se trouvait en effet privé de son aliment de base, le riz. Allons-nous en réponse recommander au Yémen l'autonomie; lui recommander de cultiver son propre blé, comme l'a fait l'Arabie saoudite, alors que celle-ci vient cette année même d'y renoncer car c'est une culture trop gourmande en eau? Ou allons nous répondre au Yémen en renforçant l'interdépendance mondiale et en rendant le commerce international plus fiable?

Malgré l'absence d'une vision partagée concernant la politique commerciale agricole, je pense que le monde va dans la bonne direction. Cela naturellement ne signifie pas que nous avons fini notre travail. Entre 2000 et 2007, les exportations agricoles des pays en développement vers les pays développés ont augmenté de 11 pour cent par an, plus rapidement que les courants d'échange en sens inverse, qui ont progressé de 9 pour cent. Cela signifie que nous commençons enfin à corriger les déséquilibres historiques et à égaliser les chances dans le commerce international.

La compétitivité internationale du monde en développement dans l'agriculture devient une réalité indéniable. À ceux qui prétendent que la productivité agricole est beaucoup plus faible dans le monde en développement, je demanderais d'examiner les tableaux de la FAO sur les rendements. Le monde en développement a les meilleurs rendements en kg par hectare pour la canne à sucre, la betterave sucrière, le riz, le blé, le maïs et d'autres produits aussi.

Malgré la crise alimentaire, les tendances à long terme montrent aussi que nous rendons progressivement les produits alimentaires de plus en plus abordables. Je ne veux naturellement minimiser en aucune façon la famine dont continuent de souffrir des millions de personnes dans le monde entier. Alors qu'en 1990 les Péruviens dépensaient 60 pour cent de leurs revenus en produits alimentaires, ils n'en dépensent aujourd'hui plus que 32 pour cent. Cette situation se retrouve aussi dans d'autres continents. Par exemple, alors que les Bangladais dépensaient eux aussi 60 pour cent de leurs revenus en denrées alimentaires à cette époque, aujourd'hui ils n'en dépensent plus que 50 pour cent. Ce sont là des tendances à long terme importantes.

Même si nous devons nous mettre d'accord sur une vision commune de la politique commerciale agricole, les progrès qui ont été accomplis dans le monde sont importants. Il faut continuer à encourager l'intégration mondiale, qui a été le moteur de la croissance économique et a conduit à des gains d'efficience. Toutefois, nous devons nous demander pourquoi l'ouverture commerciale suscite alors un aussi grand mécontentement. Pour moi, la réponse est claire. C'est parce que nous n'avons pas prévu de filets de sécurité solides pour les plus pauvres. Chaque gouvernement doit s'attaquer à cette question, et à mon avis le faire d'urgence. En l'absence de tels filets de sécurité, il y aura toujours du mécontentement en période de crise si les disponibilités alimentaires d'un pays partent à l'étranger.

Nous devrons aussi agir ensemble, et de façon responsable, pour répondre à ce qui est devenu l'un des plus grands défis environnementaux du monde: le changement climatique. Compte tenu des sécheresses et autres turbulences que le changement climatique peut provoquer, je suis convaincu que le commerce international sera encore plus indispensable à l'avenir. Alors que l'agriculture entre pour 14 pour cent environ dans les émissions totales de gaz à effet de serre d'origine humaine, dans certains pays, comme la Nouvelle-Zélande, l'Australie ou l'Argentine, elle est responsable de la moitié environ de toutes les émissions.


J'ai suivi de près les efforts que certains pays ont engagés pour réduire les émissions agricoles. J'estime que ces efforts seraient aussi plus faciles à accomplir s'ils s'inscrivaient dans le cadre d'une vision partagée de l'intégration mondiale. Cela dit, je leur souhaite tout le succès possible — nous devons bien commencer quelque part!

Je vous remercie de votre attention.
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