Point de vue du commissaire Thomas Hammarberg : « Il faut permettre le regroupement familial des réfugiés »

La communauté internationale a reconnu dans un certain nombre de déclarations que la famille est l'élément fondamental de la société(1). Il en résulte donc un droit à l'unité familiale qui, à son tour, impose certaines obligations aux autorités nationales. Ce droit est particulièrement important pour les réfugiés qui ont très souvent été contraints de laisser derrière eux des membres de leur famille.

Une séparation prolongée de membres de la famille proche peut provoquer un stress intense et empêcher ceux qui sont partis comme ceux qui sont restés de vivre normalement. De fait, de nombreux réfugiés et autres migrants sont complètement isolés, sans relations sociales. Il leur est donc encore plus difficile de s'intégrer alors que les membres de la famille restés dans le pays, souvent les femmes et les enfants, tendent à être vulnérables, sont souvent privés de la protection des hommes de la famille et trouvent rarement des solutions durables.

Si les Etats conservent le droit qui est le leur de réglementer et de contrôler l'entrée de non ressortissants, le droit international a évolué progressivement pour reconnaître le droit au regroupement familial par delà les frontières. De nos jours, le respect du droit à l'unité de la famille exige que les Etats non seulement s'abstiennent de prendre des mesures de nature à séparer les familles mais prennent aussi les dispositions nécessaires pour réunir les membres séparés des familles lorsque ceux ci ne peuvent jouir du droit à l'unité de la famille dans un autre pays.

Cette évolution a débuté avec l'adoption en 1951 de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés et l'Acte final de la conférence diplomatique reconnaissant que l'unité de la famille est un « droit essentiel » et recommandant aux gouvernements de prendre les mesures nécessaires pour protéger la famille du réfugié en particulier pour :
« 1) assurer le maintien de l'unité de la famille du réfugié, notamment dans le cas où le chef de famille a réuni les conditions voulues pour son admission dans un pays ;

2) assurer la protection des réfugiés mineurs, notamment des enfants isolés et des jeunes filles, spécialement en ce qui concerne la tutelle et l'adoption ».

Depuis lors, le Comité exécutif du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a adopté plusieurs déclarations faisant autorité en faveur du regroupement familial en tant que droit de l'homme et principe humanitaire. Il a encouragé les gouvernements à adopter une législation donnant effet au « droit de tous les réfugiés à l'unité familiale compte tenu des droits humains des réfugiés et de leurs familles ».(2)

Au Conseil de l'Europe, le Comité des Ministres et l'Assemblée parlementaire ont retenu des formulations analogues dans plusieurs recommandations et résolutions(3). Les notions de famille et de regroupement familial sont aussi protégées en application de la Convention européenne des droits de l'homme et de la Charte sociale européenne.

La Convention des Nations Unies de 1989 relative aux droits de l'enfant dispose que les enfants ne doivent pas être séparés de leurs parents contre leur gré (article 9) et que les Etats doivent traiter les demandes de réunification familiale « dans un esprit positif, avec humanité et diligence » (article 10).

Cela étant, dans la pratique, les politiques n'ont pas toujours été appliquées dans un esprit positif, avec humanité et diligence que ce soit à l'égard des enfants ou des adultes. Un certain nombre d'Etats ont choisi d'interpréter leurs obligations de manière étroite comme le montre aussi la Directive 2003/86/CE du Conseil relative au droit au regroupement familial. Seuls les conjoints et les mineurs célibataires, à l'exclusion des autres membres de la famille, bénéficient d'un traitement favorable. Seules les personnes bénéficiant du statut de réfugié de plein droit, à l'exclusion de celles qui bénéficient d'une protection subsidiaire ou des autres migrants, sont reconnues comme regroupants.

Dans la pratique les politiques ont varié selon les pays européens mais de nombreux pays ont retenu une définition très étroite de la famille qui n'inclut que les parents et leurs enfants immédiats. Le fait que la physionomie de la famille de base diffère manifestement selon les traditions et les situations n'est donc pas pris en considération. Dans les régions dévastées par la guerre et touchées par le VIH par exemple, il n'est pas rare que des enfants orphelins soient pris en charge par d'autres membres de la famille. Les grands parents ou d'autres membres de la famille élargie dépendent souvent de la génération active. Une politique positive et humaine devrait tenir compte, dans chaque cas, de la configuration réelle de la famille.

Certains Etats font valoir que l'unité de la famille pourrait très souvent être préservée si les nouveaux venus rejoignaient les membres de leur famille restés dans leur pays d'origine ; le message implicite est le suivant : la séparation familiale est souvent auto-infligée. Or de nombreux nouveaux venus ne peuvent tout simplement pas rentrer dans leur pays, et ce pour les mêmes raisons que celles qui les ont contraints à fuir. Il en est ainsi non seulement pour ceux qui bénéficient de l'asile mais aussi pour ceux qui cherchent à obtenir ce statut et pour bon nombre de ceux qui bénéficient d'une protection temporaire ou subsidiaire. De nouveau, une politique positive et humaine permettrait d'examiner la situation réelle.

L'obligation de subvenir à ses propres besoins sert parfois à justifier le refus de consentir au regroupement familial. Des restrictions sont imposées au regroupement si le regroupant bénéficie de l'aide sociale. Dans bien des cas, cette politique ne tient pas non plus compte de la réalité. Comme l'unité de la famille est un droit de l'homme, la pauvreté du membre de la famille résident n'est pas un motif valable.

Face aux demandes de regroupement familial par delà les frontières, les autorités ont eu une attitude extrêmement négative. Elles ont souvent réagi avec méfiance, comme si les demandeurs essayaient de les tromper et d'obtenir des faveurs qu'ils ne méritaient pas. Il est naturellement arrivé que des personnes donnent des informations erronées pour entrer dans un pays mais laisser ces exemples infléchir la politique générale est une erreur profonde.

Singulièrement, plusieurs pays pratiquent des tests ADN qu’ils considèrent comme un outil essentiel pour les aider à prendre des décisions malgré la perte de temps occasionnée. Ces tests visent à vérifier que le demandeur est réellement l'enfant du membre de la famille résident ou un de ses parents. Cette méthode exclut par définition tout autre membre de la famille, par exemple les enfants adoptés, et ne correspond pas à la structure véritable de la famille dans les cultures dont sont originaires de nombreux réfugiés venant en Europe.

Le Haut Commissaire des Nations Unies a aussi mis en garde à juste titre contre les conséquences profondes que les tests ADN peuvent avoir pour le droit au respect de la vie privée. Si des tests volontaires peuvent être acceptés dans certaines conditions afin d'éviter la fraude, cette activité devrait être réglementée avec soin et la mise en commun des données obtenues devrait être assujettie au principe de confidentialité. Lorsque les tests sont jugés nécessaires, leur coût devrait être pris en charge par les autorités qui les demandent.

Certains Etats adoptent des règles encore plus restrictives en réaction à la manière dont le public perçoit les étrangers qu'il considère comme un danger. Ces mesures sont très souvent discriminatoires. Par exemple dans mon mémorandum au Gouvernement danois, j'ai exprimé mon désaccord face à l'obligation pour une personne d'avoir la citoyenneté danoise depuis vingt huit ans avant que son partenaire étranger ait le droit d'obtenir un permis de séjour. Cette obligation défavorise clairement les personnes qui n'ont pas vécu dans le pays depuis leur enfance. Je me suis aussi inquiété du fait que le droit au regroupement familial des enfants prend fin lorsque l'enfant fête son quinzième anniversaire. La non conformité de cette règle avec la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant a simplement poussé les Etats à déclarer que des exceptions pouvaient être envisagées.

Le traitement administratif des requêtes est loin d'être « rapide » dans un certain nombre de pays. En fait les procédures tendent à être extrêmement lentes et inutilement bureaucratiques. Certains pays exigent que les demandes soient faites auprès des ambassades ou des consulats du pays d'origine, ce qui n'est pas toujours facile ni même possible. Dans d'autres cas, des documents et des données avérées sont demandés, or les requérants peuvent avoir beaucoup de mal à les obtenir auprès des autorités de leur pays d'origine. L'obligation de prouver le lien aux fins du regroupement familial doit donc être réaliste.

Les témoins des souffrances endurées par les familles séparées savent que c'est une erreur de refuser le droit à l'unité de la famille, aussi bien pour les réfugiés, que pour les membres de la famille restés dans le pays d'origine ou le pays hôte. Faciliter le regroupement contribue à garantir le bien être physique, la protection, l'équilibre affectif et souvent aussi l'autosuffisance économique des communautés de réfugiés.

Thomas Hammarberg

Notes

1.Voir l'article 16 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (ce droit souligne l'importance de la protection du cercle familial, de l'unité sociale qui prend soin de l'enfant jusqu'à ce qu'il devienne adulte) ; l'article 16 de la Charte sociale européenne de 1961 qui garantit les droits sociaux, les articles 17 et 23 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l'article 74 du Protocole additionnel de 1977 à la quatrième Convention de Genève relative à la protection des civils en temps de guerre, les articles 9, 10 et 22 de la Convention relative aux droits de l'enfant et l'article 9 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.
2. Conclusions du comité exécutif du HCR nos 1, 9, 24, 84, 85 et 88.
3. Voir la Recommandation n° (99) 23 du Comité des Ministres sur le regroupement familial pour les réfugiés et les autres personnes ayant besoin de la protection internationale et la Recommandation Rec(2002)4 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le statut juridique des personnes admises au regroupement familial.


Liens

* Convention de l'ONU relative au statut des réfugiés
*Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant
*Directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial
* Mémorandum au Gouvernement danois - Evaluation des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations de 2004 du Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe (CommDH(2007)11)



Également disponible sur le site du Commissaire, sur www.commissioner.coe.int.