Vers une politique commune en matière d'immigration

Le rapport de Lilli Gruber (PSE, IT), adopté par 557 voix pour, 101 contre et 22 abstentions, met l'accent sur la nécessité de définir des instruments et des canaux d'immigration légale afin de combattre l'immigration illégale. En effet, la situation présente et future des marchés du travail dans l'Union européenne implique de bien gérer la demande d'immigration légale. Selon Eurostat, la population en âge de travailler dans la population totale diminuera de plus de 50 millions d'ici à 2050. A l'heure actuelle, le nombre de ressortissants de pays tiers présents légalement dans les 27 États membres de l'Union européenne est d'environ 18,5 millions de personnes.

Dans ce rapport, les députés souhaitent une approche globale et cohérente de l'immigration au niveau européen compte tenu du fait qu'une politique d'immigration dans un État membre donné a un effet sur les flux migratoires d'autres États membres. A cet égard, la rapport souligne "les incidences institutionnelles du projet de traité modificatif (...) qui étend le vote à la majorité qualifiée et les pouvoirs de codécision à la coopération policière et judiciaire en matière pénale (...) et, en particulier, l'élargissement des compétences en matière de politique d'asile et d'immigration de l'Union".

Les députés ont estimé qu'une directive visant à garantir un cadre commun de droits aux ressortissants de pays tiers employés légalement dans un Etat membre, était indispensable. Celle-ci devrait être présentée préalablement aux quatre directives spécifiques définissant les conditions d'entrée et de séjour des catégories suivantes : travailleurs hautement qualifiés, travailleurs saisonniers, stagiaires rémunérés et salariés transférés au sein de sociétés multinationales.
Dans le cadre de la directive sur le travail hautement qualifié, le rapport soutient la création d'un permis de travail de l'UE, dénommé "carte bleue" et demande une étude sur la mise en œuvre éventuelle d'un tel système. Franco Frattini, commissaire européen chargé de la "Liberté, Sécurité et Justice" présentera cette proposition législative le 23 octobre prochain.

Enfin, les députés soulignent la responsabilité particulière des médias dans la diffusion d'une image correcte de l'immigration et dans la lutte contre les préjugés.

Lutter contre l'immigration illégale

Le rapport de Javier Moreno Sánchez (PSE, ES), adopté par 418 voix pour, 81 contre et 8 abstentions, soutient la communication de la Commission sur les priorités d'action en matière de lutte contre l'immigration clandestine.

Le rapport souligne la dimension des phénomènes migratoires, "qui dépasse la capacité des États membres à les gérer individuellement", c'est pourquoi, "une approche globale et cohérente de l'immigration est nécessaire au niveau européen". Cette politique commune exige, selon le rapport, le respect entre États membres des principes suivants: solidarité, responsabilité partagée, confiance mutuelle et transparence.

Les députés rappellent que les immigrés en situation irrégulière ne doivent pas être assimilés "à des délinquants: beaucoup d'entre eux risquent en effet leur vie pour venir chercher en Europe la liberté ou de quoi vivre". Toutefois, d'après ce rapport, "la régularisation en masse d'immigrants illégaux devrait être un fait unique puisqu'une telle mesure ne résout pas les véritables problèmes à la racine de ce phénomène".
Des problèmes divers sont évoqués dans le rapport, tels que l'importance de la coopération avec les pays tiers, "permettant de poser les bases d'un véritable partenariat de co-développement
Il met également l'accent sur "l'importance du contrôle des frontières dans la lutte contre l'immigration clandestine" et dans cette perspective souligne que "FRONTEX doit obtenir les ressources nécessaires à son action". Le sauvetage des migrants et demandeurs d'asile en difficulté et en danger de mort devrait "figurer dans le mandat de FRONTEX et des équipes d'intervention rapide aux frontières maritimes de l'UE".
En matière de sécurité des documents de voyage et d'identité, le rapport rappelle qu'il "importe d'encourager l'établissement de documents d'identité sûrs dans les États d'origine" et "le développement des outils biométriques pour renforcer la sécurisation des documents doit se faire dans le respect de la protection des données".
Enfin, une attention particulière doit être portée à la lutte contre le trafic des êtres humains et le travail illégal.

Débat en présence du Conseil et de la Commission


Le Parlement a passé au crible les politiques de l'UE en matière d'immigration, dans le cadre de l'adoption de deux rapports d'initiative. Le souci de respecter la dignité humaine a été évoqué tout au long du débat avec en toile de fond les disparitions tragiques en Méditerranée. Certains députés ont demandé un renforcement des frontières extérieures de l'UE via l'agence Frontex. L'idée d'une carte bleue de l'UE semblable à la carte verte américaine doit encore être encore approfondie.

Conseil

"Le défi de l'immigration dans l'Union européenne doit être abordé selon une approche globale, équilibrée, en coopération avec les pays tiers", a déclaré Manuel Lobo Antunes, président en exercice du Conseil. "L'immigration légale et l'immigration illégale sont deux objectifs inséparables", a-t-il estimé.

Faisant référence aux événements tragiques de cet été, le Président en exercice, estime qu'une gestion des frontières maritimes de l'UE est nécessaire et implique des mesures urgentes. "Les Etats membres qui, en raison de leur situation géographique particulière, doivent faire face aux flux migratoires, devraient être particulièrement soutenus", a-t-il ajouté. Dans cette perspective, Manuel Lobo Antunes préconise de renforcer les activités de l'Agence Frontex, chargée de la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne. A plus long terme, il propose que des mesures additionnelles éventuelles et les propositions faites par Malte soit analysées par la Commission européenne.

Puis, Manuel Lobo Antunes a énuméré les différents instruments mis en œuvre dans ce domaine: outre la création de l'Agence Frontex en 2005, la mise en place d'un réseau européen de patrouilles en mai 2007, un règlement instituant un mécanisme d'intervention rapide (RABIT) pour les États membres confronté à des situations critiques résultant d'un afflux massif d'immigrants clandestins par voie maritime et un inventaire technique central en matière d'équipements.

Dans le contexte de cette "approche globale", il a également cité la proposition de la Commission visant à lutter contre le travail illégal, "facteur d'attrait de l'immigration clandestine", le programme d'action de la Commission visant à favoriser l'immigration légale, la directive cadre sur le droit des migrants et la directive sur les conditions d'entrée et de séjour des travailleurs hautement qualifiés. Cette dernière devrait être présentée par la Commission européenne dans les deux semaines à venir.

Enfin, le Président en exercice du Conseil a mis l'accent sur la "nécessité de développer un partenariat équilibré avec les pays tiers", faisant référence à la conférence de Lisbonne, les 13 et 14 septembre, à la réunion Euromed, toutes deux consacrées aux migrations et à l'attention particulière accordée à l'Afrique par la présidence portugaise.

Commission

"L'Europe a fait beaucoup de chemin en peu de temps" a souligné tout d'abord le commissaire Franco Frattini en charge de la Justice, de la Liberté et de la Sécurité : "après avoir douté des possibilités d'avoir une stratégie commune, l'Union européenne met désormais en œuvre certaines initiatives et commence d'ores et déjà à en recueillir les fruits".

Le Commissaire a souligné la nécessité d'une approche globale du phénomène migratoire, notamment en raison des causes sous-jacentes, comme la misère ou la guerre qui poussent les personnes à émigrer. "Une approche sécuritaire avec une patrouille de mer, ne peut représenter qu'un élément de la solution".

A propos de l'immigration légale, il a estimé que l'Union européenne avait besoin de migrants, non seulement pour pallier à la baisse de sa population mais pour aussi rendre son économie plus compétitive. Il a ajouté que les migrations libres au sein de l'UE n'étaient pas encore une réalité et qu'il fallait en outre développer les politiques d'intégration via la formation. Par ailleurs, pour résoudre le problème démographique, l'UE devrait encourager davantage la natalité.

Parmi les mesures pratiques, Franco Frattini a préconisé une carte bleue pour les migrants, qui encouragera les "migrations circulaires". Cela pourrait être une réponse "à la nécessité pour l'Europe de disposer de travailleurs hautement qualifiés tout en n'aggravant pas la fuite des cerveaux des pays plus pauvres". Une autre mesure vise à établir une législation commune pour les droits économiques des migrants, avec un permis de travail et de séjour rassemblés dans un document unique. Les Etats membres qui le souhaitent pourront toujours aller au-delà de ces mesures.

En outre, en 2008, la Commission formulera des propositions spécifiques concernant les travailleurs saisonniers et transfrontaliers ainsi que pour faciliter l'emploi des migrants travaillant dans une société ayant des établissements dans différents pays de l'UE.

Le Commissaire a insisté sur le fait que les migrations illégales ne doivent pas être tolérées et sur "la nécessité de lutter ensemble contre la corruption et la traite des êtes humains qui la couvrent".

Enfin, tout en le commissaire s'est félicité du rôle de Frontex qui a permis de sauver la vie de 1200 personnes cet été mais a conclu en avertissant que "l'Europe devra étudier les questions d'immigration pour de nombreuses années".

Rapporteurs

Pour Lilli Gruber (PSE, IT), rapporteur sur l'immigration légale, "l'immigration a pour cause les guerres, la pauvreté et l'instabilité politique". L'immigration légale et l'immigration illégale constituent "les deux faces d'une même médaille". "Notre système ne pourrait pas fonctionner sans l'immigration", a-t-elle ajouté.

Cependant, le rapporteur a souligné le manque de statistiques sur l'immigration: "on ne peut pas légiférer sur l'immigration sans en connaître la portée".

Pour ce qui est de la création d'un permis de travail de l'UE, Mme Gruber estime que "la proposition de carte bleue est un élément important pour attirer les professionnels dont nous avons besoin".

Aussi, la députée a-t-elle insisté sur la responsabilité des médias et des politiques dans l'image de l'immigration et la lutte contre les préjugés. En effet, il est essentiel de ne pas considérer les migrants illégaux comme des délinquants et d'éviter les discours populistes, a-t-elle précisé.

Pour Javier Moreno Sánchez (PSE, ES), auteur d'un rapport d'initiative sur la lutte contre l'immigration clandestine, "à l'époque de la mondialisation, l'immigration est nécessaire tant pour la croissance économique, la démographie que pour la diversité culturelle". Cet objectif dépassant la capacité d'action de chacun des Etats membres, le rôle de la Commission est essentiel pour rendre les actions plus cohérentes. Mais l'Union européenne doit agir avec transparence sur la base d'une solidarité et d'une confiance mutuelle.

Les instruments tels que Frontex et Rabit "représentent de bonnes voies pour garantir des frontières sûres. Non seulement, ces organismes ont sauvé des vies humaines mais l'immigration illégale a diminué dans les zones où ils sont intervenus", a-t-il déclaré.

Selon le rapporteur, la politique du retour "permet d'avoir un effet dissuasif sur les pays tiers mais doit reposer sur le plein respect des droits fondamentaux". Aussi, un large consensus existe sur la nécessité de s'attaquer aux causes en favorisant le dialogue et le développement des pays d'origine, a-t-il estimé.

Groupes politiques

Pour Joseph Daul, au nom du groupe PPE-DE, pour gérer l'immigration, "une approche fondée sur le respect de la dignité humaine, le réalisme et un cadre juridique solide est indispensable". Concernant l'immigration illégale, "nous sommes en faveur de mesures strictes". Joseph Daul préconise le renforcement des moyens des instruments existants. Par ailleurs, il prône "une politique de retour systématique dans le pays d'origine des personnes entrées illégalement". Pour l'immigration légale, il considère que "les négociations avec les pays tiers doivent être conditionnelles à un engagement du pays d'origine à lutter contre l'immigration illégale. Et bien entendu, la gestion de l'immigration légale est de la compétence des États membres et pas de l'Union". Il souhaite néanmoins "une efficacité et une cohérence accrues, pour mieux nous coordonner à 27". La proposition d'une carte bleue européenne de même que le projet d'immigration circulaire relative aux travailleurs non qualifiés, "mérite débat et approfondissement", a-t-il ajouté.

Claudio Fava (IT), pour le groupe PSE, a évoqué l'image dramatique des naufragés ayant erré plusieurs jours sur un filet de pêcheurs. Il a prôné une "approche globale équilibrée et sans tabou", dans le droit fil du rapport Gruber. Pour relever le défi complexe de l'immigration, l'Europe doit promouvoir les voies de l'immigration légale et agir au niveau de l'ensemble des Etats membres. Dans cette perspective, il convient de fixer, en coopération étroite avec les pays tiers, le cadre légal réciproque des droits et devoirs des pays d'accueil et d'immigration et ce, dans le plein respect des droits fondamentaux. Cela implique aussi d'agir sur les causes de l'immigration, à savoir les conditions de vie dans les pays d'origine en vue de mettre un terme à la misère et au désespoir. "Ne fermons pas la porte à l'immigration" a conclu le député.

Pour Graham WATSON (ADLE, UK), "le cas du pêcheur tunisien illustre parfaitement le besoin d'une politique commune en matière d'immigration". "Il faut gérer l'immigration car l'UE aura besoin de 20 millions de travailleurs" et" 50% des cerveaux vont aux Etats-Unis et en Australie", a-t-il ajouté. De plus, la proposition de la Commission d'une carte bleue pour les travailleurs hautement qualifiés "permettra de résoudre uniquement la moitié du problème car on ne parle pas des problèmes dans la restauration, dans le bâtiment et d'autres secteurs où il est difficile de trouver de la main d'œuvre", estime le Président du groupe ADLE. Aussi, souhaite-t-il "punir les trafiquants et donner de l'espoir là où il y a du désespoir" et "un programme généreux envers l'Afrique". "L'immigration a la capacité d'enrichir l'Europe" a-t-il conclu.

Selon Cristiana Muscardini (IT, UEN), "si une politique commune s'avère nécessaire, les organes comme Frontex se sont révélés insuffisant pour assurer un contrôle efficace des frontières de l'Union européenne". Une harmonisation de la législation s'impose pour lutter contre les trafiquants et il convient de mettre en place une politique forte en la matière. Elle s'est inquiétée par ailleurs du verdict de certains magistrats, en Allemagne et en Italie par exemple, qui ont estimé "qu'on ne pouvait poursuivre des migrants pour des délits en vertu de la tradition de leur pays d'origine". La co-présidente du groupe UEN a estimé que "bien souvent la politique d'asile a produit des effets allant à l'encontre des résultats escomptés" et a déploré le manque de volonté politique.

Jean Lambert (Verts/ALE, UK), s'exprimant au nom du groupe des Verts, s'est prononcée "en faveur des droits égaux pour tous les migrants, c'est-à-dire des salaires égaux, la possibilité de développer la qualification des travailleurs migrants, etc.". "L'approche sectorielle de l'immigration risque de compliquer la situation", a-t-elle estimé. Aussi, souhaite-t- elle "plus d'honnêteté de la part des Etats membres : l'Union européenne aura besoin de travailleurs migrants". En ce qui concerne la volonté de l'Union européenne des travailleurs les plus qualifiés, la députée demande "des mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie" car ce phénomène touche également cette catégorie de travailleurs, a-t-elle conclu.

Selon Giusto Catania (IT), qui s'exprimait au nom du groupe GUE/NGL, "les politiques de retour répressives sont catastrophiques". Elles ont conduit à les criminaliser les migrants et à développer le spectre de l'invasion. Il a convenu par contre de la nécessité d'une politique de l'immigration légale et de la lutte contre la traite des êtres humains. Il a appelé à agir en vu d'éviter que "la Méditerranée devienne un cimetière à ciel ouvert". Le député a déploré la pratique des 18 mois de détention préventive, "véritable violation des droits humains pour des personnes qui ne sont pas des criminels mais des victimes". Il a également appelé à évaluer les coûts de l'agence Frontex "qui coûte 45millions alors qu'elle intervient seulement quatre fois par an" ? Il a conclu en invitant le commissaire Frattini à se référer au cas des 7 pêcheurs tunisiens arrêtés en Sicile pour avoir sauvé 44 immigrés de la noyade : "Comment peut l'UE tolérer ce genre d'injustice ?"

Pour Roger KNAPMAN (IND/DEM, UK), "il ne faut pas centraliser le traitement des dossiers d'immigration", mais les traiter au niveau local, à l'image de ce qui se fait en Suisse où les autorités "renvoient dans la mesure du possible les demandes au niveau des cantons". Dans ce pays, "le projet d'agence fédérale sur l'immigration a été rejeté par la démocratie directe et pour le plus grand bien de tous puisque les immigrants peuvent y être intégrés facilement". "Au Royaume-Uni, on a tendance à centraliser de plus en plus et on voit que le bât blesse".

Députés français

Chiffres à l'appui, Marine Le Pen (ITS) a jugé l'augmentation du nombre de migrants illégaux "consternante", preuve que l'Europe "est impuissante à maîtriser ses frontières extérieures et à endiguer la croissance exponentielle d'une immigration clandestine en provenance notamment d'Afrique". Il aura fallu que l'Espagne, la Belgique, la France, l'Italie et les Pays-Bas recourent à une régularisation massive pour aboutir à une prise de conscience minimum au niveau de l'UE. Afin de lutter efficacement contre l'immigration clandestine, elle préconise de rétablir d'urgence les contrôles aux frontières extérieures de l'Union. Et ce n'est pas le gadget de Frontex, véritable coquille vide (…) qui par ailleurs n'obtient pas le soutien de certains pays européens, (…) qui pourra sortir l'Europe de cette spirale infernale. Et de conclure : "c'est l'Europe elle-même qui est à l'origine de cette immigration continue et exponentielle, en participant aux 'criminels' accords de Schengen".

"Je suis d'accord avec Lilli Gruber pour dire que les Etats membres ne peuvent plus gérer l'immigration chacun dans leur coin", a dit Patrick Gaubert (PPE-DE), "il n'y a pas d'autre solution que la voie européenne". "Nous n'avons pas créé Frontex pour repêcher des personnes noyées aux frontières de l'Europe", a-t-il souligné, se prononçant pour une politique européenne de co-développement renouvelée. "Ceux qui prétendent que les immigrés sont la cause de tous les maux de leur pays ne partage pas les valeur morales de l'Union européenne", a encore affirmé M. Gaubert.

Selon Martine Roure (PSE), "il est, aujourd'hui, impossible d'avoir une véritable politique européenne d'immigration efficace et cohérente si nous n'abordons pas ces deux sujets ensemble et au niveau communautaire". Les politiques migratoires restrictives n'ont pas découragé les migrants "qui continuent à venir en Europe au péril de leur vie, (…) pour une question de survie". Aider tous les pays en détresse est donc "une question de morale et de solidarité". Selon la Vice-présidente, il ne faut pas limiter le débat à Frontex mais se concentrer sur les moyens de favoriser l'immigration légale. Une carte bleue européenne devrait permettre aux migrants de se déplacer librement entre l'Europe et les pays d'origine "dans la transparence et sans danger". Au préalable, la Commission devrait faire une proposition pour définir un socle commun des droits des migrants qui sont souvent "scandaleusement exploités dans nos pays". Enfin, les États membres devraient respecter le mandat de la Conférence intergouvernementale pour permettre le passage au vote à la majorité qualifiée et à la codécision pour l'immigration légale..

Pour Jean-Marie Cavada (ADLE), "les politiques d'immigration doivent être communautarisées" et le maintien du mode de décision à l'unanimité des Etats membres sur ces questions au niveau européen est "intolérable". Le vote à la majorité qualifié doit devenir la règle au Conseil qui doit agir en co-décision avec le Parlement européen, mais "je ne sens pas encore de volonté politique dans ce sens", a regretté le président de la commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures. "Aucun Etat membre à l'heure actuelle ne peut prétendre pouvoir gérer seul sa politique d'immigration", a-t-il souligné, ajoutant que dans un espace de libre circulation, les décisions prises par chaque pays affectent directement leurs voisins et qu'il n'est pas envisageable de laisser les Etats frontaliers faire face seuls aux afflux d'immigrés.

Pour Hélène Flautre (Verts-ALE), les canaux légaux d'immigration préconisés par le Conseil sont, pour l'essentiel, "motivés par les besoins économiques européens et assez peu sensibles aux besoins réels des populations du Sud", Pour les autres migrants, "cela reste le périple de tous les dangers. Empêchement de quitter son pays, interception en mer, réseaux parallèles, enfermement, sauvetage ou noyade en mer". Selon la présidente de la sous- commission des Droits de l'homme, "le devoir de sauvetage en mer est un devoir universel, fondamental". Citant l'affaire des sept pêcheurs tunisiens puis le refus d'accès des ressortissants tchétchènes en Slovaquie, elle a insisté : "comment pouvez-vous garantir qu'ils ne seront pas victimes de mauvais traitement (…), le principe de non refoulement dans ces retours en cascade, (…) la possibilité effective de déposer une demande d'asile et traitement spécifique des mineurs?". Enfin elle a déploré l'absence de "politique proactive" pour demander aux États membres de ratifier la Convention internationale sur le droit des travailleurs migrants et de leurs familles.

"La question porte sur l'immigration extra-civilisationnelle", "source d'injustice" de "pression vers le bas pour les droits sociaux" et de "déséquilibre des budgets sociaux", a estimé Patrick LOUIS (IND/DEM). "L'UE n'a pas besoin d'immigration, au contraire, elle a besoin d'une grande politique familiale et démographique, de véritables contrôles aux frontières et pas de Frontex", a-t-il souligné.

Conseil

En conclusion, M. Manuel Lobo Antunes estime que "l'UE s'est dotée d'une stratégie cohérente et globale et nous sommes sur la bonne voie". Il a insisté sur les deux principes qui doivent sous-tendre la mise de la politique européenne en matière d'immigration : "la solidarité et l'humanité", "solidarité entre tous les Etats membres" et "humanité dans la gestion de cette situation". Il a également souligné la nécessité de renforcer le dialogue avec les pays tiers, avec le Sommet UE-Afrique l'an prochain.

Commission

Le commissaire Frattini a insisté à nouveau sur le besoin d'apporter, dans le respect des droits fondamentaux, une réponse globale à un problème "qui dépasse les frontières de l'Europe et concerne des millions d'hommes et de femmes". Il a repris à son compte l'argument des députés quant à l'importance de l'aide et de la politique commerciale avec l'Afrique qui font partie intégrante de l'approche de l'UE en matière de migrations. Concernant la protection des frontières extérieures, il a estimé que Frontex devait être soutenu car l'agence a, non seulement, sauvé des vies mais également arrêté 400 trafiquants d'êtres humains, invitant le Parlement à résister aux coupes budgétaires proposées pour 2008.

Au sujet du permis de travail proposé par l'Union européenne, il a précisé que chaque Etat Membre resterait libre de décider du volume de salariés non européens dont il a besoin. En revanche, Franco Frattini a insisté sur la nécessité de mettre en place des règles européennes pour combattre l'immigration illégale.

Au sujet de l'intégration, le Commissaire a souligné que "chacun doit respecter la culture de l'autre". En ajoutant que ceci implique toutefois, par exemple, le rejet de polygamie et du mariage forcé en Europe ainsi que l'apprentissage de la langue du pays d'accueil. Il a souhaité vouloir trouver "un équilibre entre les droits et devoirs".


Vous trouverez, dès leur disponibilité, les textes adoptés tenant compte des amendements éventuels, à l'adresse ci-dessous.


En savoir plus:

- sur le programme d'action relatif à l'immigration légale

- Amendements

- Rapport sur les priorités politiques dans le cadre de la lutte contre l’immigration illégale de ressortissants de pays tiers

- Amendements

- Textes adoptés



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