Conclusions et résultats de la quatrième conférence ministérielle de l'OMC à Doha, Qatar

Introduction

La Quatrième Conférence Ministérielle de l'Organisation Mondial du Commerce (OMC) s'est tenue à Doha dans un contexte international politiquement et économiquement instable. Cette Conférence avait pour mission de lancer un nouveau cycle de négociations sur le commerce mondial à partir des questions non-résolues lors du Cycle de l'Uruguay et à Seattle (1). Après les attentats du 11 septembre 2001 et le ralentissement économique mondial, la Conférence de Doha s'est révélée également indispensable pour stimuler la confiance dans le système commercial multilatéral, dans la coopération internationale et dans la "gouvernance" de la mondialisation économique.

Malgré l'importance économique, politique et même psychologique de cette rencontre, la conférence à Doha n'a suscité que peu de commentaires. Cette situation s'explique en partie, comme l'affirme Gilles Fichelstein, délégué général de la Fondation Jean Jaurès, par le "bon déroulement" de la conférence, contrairement à celles de Seattle (2) ou de Gênes, mais aussi parce que les négociations abordées se sont révélées très techniques et complexes pour les citoyens non experts. Cette indifférence relative tient également à l'attention de l'opinion publique largement dirigée vers les victimes du 11 septembre, la guerre d'Afghanistan et l'angoisse provoquée par la maladie du charbon (anthrax).

Doha fut l'occasion d'un renforcement du pouvoir des pays en développement (PED) à l'OMC grâce à l'incorporation de la Chine et de Taiwan, quatrième et quatorzième exportateurs mondiaux, mais aussi en raison du rôle clé joué par le Brésil, l'Afrique de Sud et l'Inde dans les négociations. Ces pays ont réussi à défendre leurs demandes d'accès aux médicaments face aux intérêts des laboratoires pharmaceutiques des pays riches. Le renforcement du poids relatif des PED sur la scène mondiale accentue le caractère multilatéral du système international de commerce en cours d'élaboration. Cependant, le renforcement du pouvoir des PED rend encore plus difficile le consensus sur un projet servant de cadre de négociations.

L'importance de Doha réside dans l'acceptation des 142 pays membres (avant l'accès au vote des deux entrants Chine et Taiwan ) de l'Organisation Mondiale du Commerce de lancer un nouveau cycle de négociations commerciales. Le Commissaire Européen au Commerce, Pascal Lamy, déjà avant le sommet, avait affirmé qu'un nouvel échec à Doha aurait signifié la victoire des "forces centrifuges", c'est-à-dire de la compétition au détriment de la coopération. Les premiers perdants auraient été les pays les plus pauvres qui ne seraient pas parvenus à s'arrimer aux organisations régionales en cours de constitution comme l'Union Européenne (UE) ou l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA).

Il ne faut pas oublier que le cycle de Doha n'a pas concerné les négociations en elles-mêmes, mais le choix, le contenu et l'agenda des futures négociations commerciales à mettre en place. A Doha se sont essentiellement discutés les grandes lignes et les sujets qui devront être examinés lors du prochain cycle de négociations qui débutera au plus tard d'ici deux ans. Aussi, comme l'affirme Manuela Tortora, il s'agit d'analyser la nature et la portée du contenu des sujets proposés à l'agenda.


A) L'agenda "incorporé"

L'agenda issu du programme minimum défini à Marrakech (1994) et repris à Seattle, a fait l'objet d'un réexamen. Il comprend des accords sur les services et sur l'agriculture.

· Agriculture :

L'agriculture est un sujet sensible pour la plupart des pays membres de l'OMC. Toutefois les points de vue divergent selon les intérêts propres de chacun. Pour l'Union Européenne (UE), l'agriculture n'est pas une marchandise comme les autres puisqu'elle a de multiples fonctions qui vont bien au-delà du commerce. Pour cette raison l'UE considère que l'agriculture ne doit pas obéir exclusivement aux règles du commerce international, au contraire des Etats-Unis (EU) et du Groupe de Cairns (3) pour qui les "avantages comparatifs" doivent pouvoir jouer dans l'ensemble des domaines soumis aux règles de l'OMC.

A Doha, la pression exercée sur l'UE par le Groupe de Cairns et les Etats-Unis a porté ses fruits. L'UE devra réduire ses subventions bien que l'accord final ne fixe pas de délai spécifique pour une telle réduction. Toutefois, "l'échec" de l'UE sur ce point est relatif, le mot de « suppression » (phasing out) ayant disparu de l'accord final, suite aux exigences françaises en particulier.


· Services :

L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) négocié dans le cadre du cycle de l'Uruguay couvre 160 secteurs, privés ou publics, tels que la santé, l'éducation ou les services postaux. Les services entièrement financés et administrés par l'Etat (justice, armée, police, etc.) sont explicitement exclus de cet accord et ne seront pas soumis à concurrence. Cet accord donne toutefois à chaque pays la liberté de décider des secteurs qu'il veut soumettre ou non à l'OMC et à quelles conditions. Chaque Etat devient ainsi libre de choisir les secteurs sur lesquels il prend des engagements. A titre d'exemple, un tiers seulement des Etats membres de l'OMC ont inscrit sur leur liste plus de 60 des 160 secteurs de services listés dans l'AGCS. Grâce a ces dispositions, l'UE a pu maintenir en dehors de la juridiction de l'OMC ses industries culturelles et audiovisuelles.

Cependant, même si au niveau juridique la possibilité d'émettre des réserves existe, au niveau politique les pays les plus puissants, et souvent les plus intéressés à exporter leurs services (comme les EU), usent de leur pouvoir diplomatique pour ouvrir les marchés des pays qui sont de faibles exportateurs dans ce domaine.


B) L'agenda élargi

De nouveaux sujets, plus délicats et différés en raison de l'échec de Seattle, ont été également abordés.


· Normes sociales:

La question des normes sociales demeure très conflictuelle entre le Nord et le Sud. Pour les défenseurs de l'application des normes sociales, celles-ci ont pour but de protéger la dignité humaine contre l'exploitation et relèvent plus des Droits de l'Homme que du droit de travail. Cependant une grande partie des PED considère que l'application stricte de ces normes pèserait de manière défavorable sur leur développement économique.

Dans la déclaration finale de Doha, les normes sociales ne sont évoquées qu'une seule fois. Cette déclaration se limite à "prendre note" des travaux en cours de l'Organisation Internationale du Travail (OIT) concernant la dimension sociale. De ce fait, l'OIT reste dépourvue de tout moyen concret d'action pour protéger la dimension sociale liée au commerce.

· Environnement:

Les préoccupations environnementales sont abordées par la Déclaration finale de l'OMC. L'UE a joué un rôle très actif en faveur de l'inclusion de l'environnement dans l'agenda final. La nouvelle disposition prévoit des négociations entre les règles existantes de l'OMC et les obligations commerciales définies dans les accords multilatéraux sur l'environnement. L'OMC devra ainsi articuler ses programmes avec les accords multilatéraux existants. Le problème est que ces accords ont parfois recours à des instruments économiques et commerciaux (quotas, interdictions, taxes) qui interfèrent avec les règles du système commercial multilatéral. L'OMC aura alors la difficile tâche de concilier les objectifs environnementaux ave d'une part, le caractère équitable, ouvert et non-discriminatoire du système commercial multilatéral,et d'autre part, avec l'exigence invoquée de "développement durable" des PED.


· Propriété intellectuelle :

Les négociations à Doha concernant les "Aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce" (ADPIC) se sont concentrées sur les besoins exprimés d'un côté, par les pays développés d'encourager la recherche et le développement de nouveaux produits pharmaceutiques, d'un autre coté, par les PED d'accéder sans restrictions aux médicaments et aux vaccins essentiels.

La protection des droits de propriété intellectuelle a été l'un des points les plus discutés au cours des négociations de Doha. L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC ou TRIPS, en anglais) vise à l'élaboration et au respect de normes permettant de protéger du piratage les industries "créatrices". Cependant, ces dispositions sont susceptibles d'avoir des effets catastrophiques sur la santé, si l'on refuse aux PED l'accès aux médicaments destinés à traiter des maladies telles que le Sida ou la tuberculose. L'Inde, le Brésil, L'Afrique du Sud ont ainsi exigé une déclaration stipulant une très grande flexibilité dans l'accès par les PED aux médicaments et vaccins concernés.

· Entrée de la Chine :

L'adhésion de la Chine représente une réussite mais un défi pour l'OMC qui doit intégrer en son sein un ancien pays communiste auquel il faut faire appliquer l'ensemble de ses règles. D'ailleurs, la Chine est-elle prête à appliquer ces règles ?

Tout d'abord, pour la Chine, l'intégration à l'OMC lui permettrait de retrouver une crédibilité et une image au niveau international. Les règles régissant l'OMC assureraient aux exportateurs chinois plus de sécurité dans leurs échanges.. Enfin, la multiplication des échanges dans le pays pourrait jouer un rôle de transferts de technologies et assurerait la croissance économique globale et la stabilisation de la région. A cet égard, l'adhésion de la Chine à l'OMC comporte un aspect politique. L'adhésion de la Chine à l'OMC pourrait rendre le pays plus perméable à l'opinion publique internationale et aux valeurs de liberté d'expression, par exemple, ce qui pourrait contribuer à une meilleur prise en compte de l'application et défense des Droits de l'Homme.

Pour l'instant, l'intégration la Chine dans le système commercial et financier mondial implique une transformation de fond de son économie pour l'adapter aux exigences de l'économie de marché. Or, pour cela, une période de transition, donc une certaine souplesse est également nécessaire et par la suite certaines dérogations devront être envisagées.

II. Les acteurs

A) Etats-Unis et Union Européenne

1. Etats-Unis:

Position défendue

La situation géopolitique, la guerre en Afghanistan et la récession économique ont largement contribué à forger l'agenda des Etats-Unis. Dans le domaine de l'agriculture, les EU, soutenus par le groupe de Cairns, ont poussé à une plus grande libéralisation de ce secteur. Ils ont réclamé la suppression de toutes les barrières commerciales et notamment les subventions aux exportations des pays industrialisés. Dans le domaine des services, ils ont proposé une libéralisation totale de certains secteurs comme ceux de la banque, des télécommunications et de l'assurance. Pour la propriété intellectuelle, les EU ont d'une manière générale cherché à renforcer le principe de brevetabilité, n'acceptant une certaine flexibilité que dans des cas très précis, comme l'accès aux médicaments les plus essentiels. Enfin, en ce qui concerne l'environnement et les normes sociales, les EU se sont efforces d'empêcher que ces thèmes ne soient utilisés comme argument de mesures protectionnistes.

Après Doha

Les EU ont réussi à éviter que les normes sociales ne soient prises en compte dans l'Agenda retenu, ce qui convient également aux PED, qui considèrent que les pays riches tendent à protéger leur hégémonie commerciale sous couvert de normes sociales. Après avoir poussé Bayer, compagnie pharmaceutique allemande, à baisser les prix des médicaments génériques afin de lutter contre les principales maladies menaçant leurs populations, les EU ont du accepter, même contre l'intérêt de ses multinationales, que les PED puissent fabriquer des médicaments génériques pour lutter contre les principales maladies menaçant leurs populations. Finalement, les EU étant prioritairement désireux de relancer un nouveaux cycle de négociations, ont laissé le champ aux propositions à l'UE.

2. Union Européenne:

Position

Pour l'Union Européenne, les principales préoccupations lors de la reunion de Doha étaient d'éviter le démantèlement de la PAC (Politique Agricole Commune), de renforcer le multilatéralisme comme système de coopération internationale, enfin de redonner à l'OMC la légitimité perdue à Seattle. Comme Pascal Lamy l'a souligné pour l'UE, "l'Europe et les Etats-Unis ne peuvent et ne doivent pas gérer le système commercial international à deux. Seul le multilatéralisme, au travers de règles bien définies, pourra contrer l'unilatéralisme, à savoir la soumission de tous aux intérêts américains." On n'oubliera pas que pour l'UE l'agriculture n'obéit pas aux principes commerciaux généraux, car elle possède un caractère « multifonctionnel » qui s'étend au-delà du commerce (rôle social et environnemental, équilibre urbain, préservation des spécificités culinaires, etc.)

Après Doha:

L'Union Européenne a dû accepter un « retrait progressif » des subventions à l'exportation, bien qu'il ne s'agisse plus de les supprimer (phasing out) mais de les réduire. En revanche, l'UE, malgré la résistance de certains PED et des EU, a réussi à remettre sur la table des négociations la question de l'environnement. L'entrée de la Chine et de Taiwan, l'important rôle joué par certains PED tels que le Brésil et L'Inde renforcent effectivement le multilatéralisme du système commercial international cher à l'UE. Face à la participation relativement passive des Etats-Unis, l'UE s'est avérée le leader indiscutable des négociations, en particulier sur le terrain des propositions. Un tel résultat peut s'expliquer par l'urgence des EU de lancer un nouveau cycle de négociations commerciales, sur l'arrière-fond d'un inquiétant ralentissement de leur économie.



B) Les PED

Situation économique générale avant Doha :

Les PED et en particulier les pays les moins avancés (les "PMA", dont la plupart se trouvent en Afrique) n'ont pas tiré profit de leur participation au commerce international lors des dernières décennies. La rapide libéralisation de leur commerce n'a souvent pas eu de répercussions positives sur leur développement. La part des PED dans les exportations mondiales de produits de base alimentaires, selon M. Megzari, expert à la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement CNUCED, est tombée de 8,6 % à 3 % en vingt ans. Les causes en sont diverses et proviennent...

...de leur histoire :
Par exemple, l'Afrique a longtemps été absente des instances du GATT et de l'OMC, ce qui explique le fait qu'elle ait été - et soit toujours - en partie marginalisée du système commercial international ;

...de leur situation actuelle :
La corruption, les guerres et les maladies les empêchent de décoller économiquement ;

...de la faiblesse de leurs monnaies :
La dégradation des taux de change a joué un rôle important dans l'échec d'une incorporation réussite des PMA au commerce mondial. Aujourd'hui, les exportations africaines ont perdu 80 % de leur valeur par rapport aux exportations du reste du monde ;

...de certains facteurs externes, par exemple les subventions massives accordées aux producteurs agricoles des pays riches.
Le président sénégalais Abdoulaye Wade a illustré cette situation en prenant son pays pour exemple. Il affirme que l'industrie sucrière au Sénégal ne parvient pas à être compétitive face au sucre européen subventionné dans le cadre de la politique agricole commune de l'UE.

Pour les PED, la principale difficulté ne se trouve donc pas dans l'accès aux marchés étrangers mais dans la capacité à offrir des produits de qualité à des volumes répondant aux besoins internationaux. Elles réside aussi dans le manque de capacités techniques et de ressources humaines pour la mise en œ;uvre de leurs engagements. Il est donc important de faire progresser rapidement la coopération technique et les capacités des PED. Ces pays ne souhaitaient pas que les sujets dits "de Singapour" (normes sociales, environnement, investissements, concurrence et transparence dans les marchés publics) soient inclus dans l'agenda des négociations.


Principales demandes des PED à Doha:

1) Que les pays développés respectent les compromis qu'ils se sont engagés à faire, en particulier lors du Cycle de l'Uruguay.

2) Que de véritables concessions leur soient faites pour qu'ils puissent assurer l'entrée de leurs produits sur les marchés des pays industrialisés sans qu'aucun droit de douane ne leur soit imposé.

3) Qu'ils aient libre accès, dans le cadre des ADPIC, aux médicaments permettant de lutter contre le Sida, la tuberculose, le paludisme et d'autres maladies mortelles.

4) Que les considérations écologiques et les normes sociales ne soient pas utilisées au détriment des produits du Sud.

Après Doha :

Si l'accord de Doha n'a pas réellement considéré la question du développement comme une priorité, il l'a tout de moins examiné avec une attention particulière. Il a consacré une place importante à la coopération technique, au renforcement des capacités des PED et principalement à celles des pays les moins avancés.

L'accord permet aux PED de fabriquer des médicaments génériques pour lutter contre les principales maladies qui minent leurs populations. A Qatar a été renforcé le traitement spécial et différencié accordé depuis le cycle de l'Uruguay aux PED. Ce traitement porte sur des préférences en matière d'accès aux marchés, des délais plus longs pour la mise en application de certains accords, des dérogations en matière d'engagements ou de concessions. Les pays occidentaux se sont engagés à mettre en application dès 2002 les compromis acquis lors du Cycle de l'Uruguay.


C) Les ONG et la société civile

Dès 1995, l'OMC est devenue la cible d'un grand nombre d'ONG. Parmi les points centraux de la controverse : les rapports entre le commerce et les politiques sur l'environnement. Le front d'ONG et de syndicats rassemblé à Seattle en décembre 1999 fut ainsi rejoint par les unionistes et les protectionnistes de l'environnement. En fait, la pression exercée par les ONG a été considérée comme l'une des causes de l'échec à Seattle.

Cependant, à Doha, les choses se sont passés autrement. Tout d'abord, Doha est un endroit peu propice pour manifester en raison de sa situation géographique et politique. Ensuite, la guerre d'Afghanistan a pris la place des protestations aux négociations sur le commerce mondial. Enfin, on a assisté à Doha à une fragmentation de la coalition des syndicalistes, des protecteurs de l'environnement et des activistes centrés sur les questions de développement. Malgré la présence du groupe de pression environnementaliste (par exemple avec la visite de Pascal Lamy au bateau « Rainbow Warrior » de GreenPeace et le retour de l'environnement à la table des négociations de l'OMC), les syndicalistes n'ont pu imposer la « dimension sociale » comme priorité dans le nouvel agenda. En définitive, les normes sociales ne sont évoquées qu'une seule fois dans la déclaration finale de l'OMC.

Conclusions:


· La Quatrième Conférence Ministérielle de l'OMC ne peut être considérée comme un véritable échec, mais la qualifier de « succès » (comme Mike Moore, directeur général de l'OMC, l'a fait) serait abusif.

· La réunion de Doha n'a pas concerné les négociations en elles-mêmes, mais le contenu de l'agenda des négociations prévues pour les années à venir.

· L'importance de Doha réside dans le fait que les 142 pays membres de l'Organisation Mondiale du Commerce ont accepté de lancer un nouveau cycle de négociations commerciales, qui fera suite à celui de l'Uruguay.

· Avec l'entrée de la Chine et de Taiwan à l'OMC, et surtout avec le rôle important joué par le Brésil, l'Afrique du Sud et l'Inde dans les négociations, les PED ont vu leur pouvoir renforcé.

Francisco Javier Encinas López

Notes

(1) Après Singapour en 1996 et Genève en 1998, c'était à Seattle que se sont retrouvés les représentants des Etats - membres de l'Organisation mondiale du commerce. Le cycle de négociations commerciales de Seattle, dit du Millénaire, qui devait succéder à celui de l'Uruguay (1986-1994), s'est achevée sans accord. Doha a du reprendre les questions du cycle de l'Uruguay non - résolues à Seattle.

(2) Les négociations de la 3ème Conférence ministérielle de l'OMC à Seattle, menées du 30 novembre au 3 décembre 1999, furent suspendues.

(3) Crée en 1986 sur l'initiative de l'Australie, le Groupe de Cairns rassemble des pays exportateurs de produits agricoles : Afrique du Sud, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Fidji, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay.