El pragmatismo en la política climática

El empeño diplomático para forjar un acuerdo internacional a fin de mitigar el cambio climático está experimentando un cambio fundamental. Se está substituyendo poco a poco el planteamiento descendente que ha guiado dicho empeño desde 1992 por un modelo ascendente. En lugar de intentar preparar un acuerdo basado en restricciones legalmente vinculantes de las emisiones de gases que provocan el efecto de invernadero, el nuevo planteamiento se basa en compromisos voluntarios por los países particulares de controlar sus contribuciones al cambio climático.

En cierto sentido, se trata del reconocimiento de un fracaso; no es probable que semejante planteamiento limite el aumento de las temperaturas mundiales a menos de dos grados centígrados, el objetivo fijado por las Naciones Unidas en 2010, pero, en vista del lento ritmo de avances logrado hasta ahora, unos pequeños pasos pragmáticos por determinados países pueden ser más productivos que los intentos de lograr un gran pacto que sigue siendo imposible de conseguir.

Los negociadores internacionales han logrado avances importantes en los cinco últimos años, pero siguen aún muy alejados de un acuerdo con el que se pudiera cumplir el objetivo de dos grados centígrados. A consecuencia de ello, los diplomáticos, temiendo que otro intento fracasado de lograr un acuerdo mundial podría desacreditar todo el proceso negociador, han reajustado sus ambiciones.

En particular, se están abandonando discretamente las medidas encaminadas a fijar límites estrictos a las emisiones. Ya no se centra la atención en lo que es medioambientalmente deseable ni en las medidas necesarias para mantener bajo control el cambio climático, sino en lo que es políticamente viable: las posibilidades y limitaciones del proceso negociador, en particular con miras a lograr una amplia participación. Dado el lento ritmo de avance desde la primera cumbre de las NN.UU sobre el cambio climático, celebrada en 1995, todo acuerdo en el que participen todos los miembros de la Convención Marco sobre el Cambio Climático será acogido como un éxito sin precedentes.

Ésa es la razón por la que, cuando los dirigentes mundiales y los ministros de medio ambiente se preparan para asistir a la conferencia sobre el cambio climático que se celebrará en Paris en los próximos meses de noviembre y diciembre, ya no se considera realista convencer a todos los mayores emisores para que se comprometan a aplicar reducciones ambiciosas y legalmente vinculantes de las emisiones. Los mayores contaminadores del mundo –en particular China, la India y los Estados Unidos– han dicho con claridad que serán ellos solos quienes decidan las medidas que adoptarán. Tras haber declarado sus objetivos unilaterales, no es probable que participen en otras negociaciones multilaterales.

Desde luego, pocos diplomáticos lo declararían tan claramente. Hacerlo sería reconocer el fracaso de los veinte últimos años de política climática de las NN.UU. En cambio, no suelen presentar el planteamiento ascendente como una ruptura del paradigma descendente, sino como un complemento pragmático que complazca a los mayores emisores y cree un marco para las iniciativas climáticas de los copartícipes subnacionales, como, por ejemplo, las ciudades y las empresas.

Pero la verdad es que ya se ha descartado el planteamiento descendente. Al fin y al cabo, su característica definitoria no es el ruedo político en el que se consiga un acuerdo (el sistema de las NN.UU.), sino el objetivo normativo global (evitar el cambio climático peligroso) y ya ha quedado claro que las negociaciones en París no darán el resultado de un objetivo de dos grados centígrados establecido en 2010 ni ningún otro límite estrictamente vinculante.

Cuando se suman las contribuciones de los más de 160 países que han presentado sus compromisos voluntarios de mitigación –las llamadas contribuciones determinadas a nivel nacional–, la escala del fracaso resulta evidente. Aun cuando todos los países cumplan sus promesas, el mundo va camino de experimentar un aumento de las temperaturas de al menos tres grados centígrados.

De hecho, el objetivo declarado del acuerdo de París será el de intentar “mantener el objetivo de los dos grados centígrados al alcance”. Los diplomáticos piensan incluir “mecanismos incrementadores” que permitan un aumento gradual de las aspiraciones, pero, si la historia sirve mínimamente de guía, no es probable que se utilicen semejantes mecanismos en los diez próximos años; su función principal es la de poner buena cara a un resultado decepcionante y mantener vivas las esperanzas de políticas más ambiciosas.

No obstante, hay razones para el optimismo: el pragmatismo está resultando más potente que el idealismo. Después de más de un decenio de intentos de establecer límites estrictos a las emisiones, el planteamiento descendente ha fracasado claramente a la hora de dar resultados. La adopción discreta de un planteamiento ascendente es un reconocimiento tácito de que no se puede forzar a los países a cumplir un estricto régimen centralizado, aunque se base en pruebas científicas.

La adopción de medidas voluntarias ya ha empezado a impulsar avances, el más notable de los cuales es el de los compromisos coordinados por parte de los EE.UU. y China. Como el planteamiento ascendente respeta las formas de actuación establecidas por los países soberanos en la escena internacional, puede crear un impulso positivo. La mayoría de los gobiernos conceden prioridad a la supervivencia política y al éxito económico a corto plazo; si saben que sus principales competidores están haciéndolo también, contribuirán a las medidas climáticas mundiales.

Así, pues, en conjunto, la aparición de un planteamiento ascendente en la lucha contra el cambio climático es un importante paso adelante. Un mundo con temperaturas de tres grados centígrados puede distar mucho del ideal, pero es mejor que un mundo en el que el cambio climático se haya disparado sin control.

Traducido del inglés por Carlos Manzano.