Ref. :  000033807
Date :  2010-10-06
Language :  French
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Francophonie et diplomatie d'influence

Author :  Anne Gazeau-Secret


Dès la fin du XIXème siècle, le terme de francophonie est inventé par le géographe Onésime Reclus pour désigner l'ensemble des personnes qui utilisent le français et sont supposées être francophiles. C'est aussi à cette époque que la IIIème République invente la diplomatie culturelle et encourage la création, en 1883, de l' « Alliance française ». La francophonie se développe tout naturellement dans les colonies françaises et belges par l’éducation de certaines élites africaines, puis à travers la coopération au développement des nouveaux Etats indépendants. Entre temps avait retenti le fameux « Vive le Québec libre » du général de Gaulle, lequel manifestait aussi une amitié particulière pour la Wallonie et la Suisse romande, soutenant notamment les jurassiens francophones dans leur revendication d'un canton autonome.

La Francophonie institutionnelle (1) s’est mise en place non sans mal en raison des problèmes entre le Canada et le Québec et du soupçon de néocolonialisme qui pesait sur elle, bien que les Pères fondateurs (2) appartenaient tous à des pays du Sud. Devenue ces dix dernières années l’un des phares de la diversité culturelle et du multilinguisme, elle entend promouvoir la démocratie au sein des États et entre les États. Elle est l’une des organisations régionales sur lesquelles s'appuient les Nations Unies pour réaliser leurs objectifs de paix et de développement. Elle est l’initiatrice de la Convention de l'Unesco de 2005 sur la diversité des expressions culturelles. N'en déplaise à ses détracteurs, qui estiment qu'elle est l'expression d'une nostalgie et une institution dépassée, l'essor de la francophonie est porteur d'espoir pour ceux et celles qui travaillent à la mise en œuvre d’une mondialisation humaniste, à l'opposé d'une mondialisation basée seulement sur des motivations commerciales et la recherche du profit.

C’est un atout essentiel pour la France dans la bataille mondiale du Soft power. Mais il manque à la fois une vision d’avenir et un pilotage politique clair, qui articule de manière intégrée les enjeux linguistiques, culturels, et politiques.

FRANCE/ FRANCOPHONIE : Y-A-T-IL UN PILOTE DANS L’AVION ?

C'est un fait que ses partenaires francophones doutent de l’engagement de la France, dont ils déplorent l’attitude ambiguë vis à vis des institutions et opérateurs francophones (3). Non que les discours officiels ne saluent pas l'importance des enjeux : ainsi les propos du président Sarkozy lors de la célébration du 40ème anniversaire de la francophonie (4). Le président de la République s'y interroge sur une « francophonie complexée hors des réalités », qui « serait la seule à ignorer sa force ». Il rend hommage à la Francophonie porte-parole de toutes les cultures menacées par le monolinguisme et l' « aplatissement culturel du monde ». Il se réjouit de la prochaine inauguration de la Maison de la Francophonie à Paris. De manière plus solennelle encore, grâce à l'intervention de parlementaires militants, la francophonie est entrée dans la Constitution française lors de la dernière réforme du 21 Juillet 2008 : son nouvel article 87 précise que « la République participe au développement de la solidarité et de la coopération entre les États et les peuples ayant le français en partage ».

Mais, dans les faits, on peut s'interroger sur l'engagement de la France. Comment croire aux effets d’annonce si, dans le même temps, on s'emploie à réduire drastiquement les budgets et si nos ambassades sont sommées d'interrompre leurs programmes de coopération, au grand dam de nos partenaires ? S’ajoutant au saupoudrage de crédits de plus en plus dérisoires, on ne voit pas s’imposer un pilotage politique clair de la Francophonie, qui se perd dans l’empilement et les méandres d’organismes plus ou moins dédiés de notre administration.

Et pourtant, n'est-il pas évident que la Francophonie est un atout considérable pour la diplomatie d'influence renouvelée que le Livre Blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020) appelle de ses vœux ? L’une des cinq priorités qu'il retient pour notre action extérieure est bien d' « assurer la présence des idées, de la langue et de la culture françaises tout en servant la diversité culturelle ». En appelant à une réforme en profondeur des politiques mises en œuvre à ce titre (enseignement français à l'étranger, coopération universitaire, scientifique et technique, audiovisuel extérieur etc.) ainsi que des modes d'intervention de l'État (5), le Livre Blanc reste modeste sur ses propositions concernant la francophonie. Il n’esquisse aucune stratégie intégrée en la matière. La refonte de l'organigramme du ministère des Affaires étrangères le confirme : le « petit » service des Affaires francophones demeure coupé de la Direction de la coopération culturelle et du français. Les autres ministères, Culture, Éducation, Enseignement supérieur, les universités et autres institutions comme le CNRS mènent des actions dispersées. Et lorsqu’on cherche à savoir quel redéploiement géographique est envisagé pour l'action culturelle extérieure - ce qui devrait avoir une incidence sur les actions dans les pays francophones -, il n’y a pas de réponse au niveau politique. Pourtant, ne revient-il pas au ministre des Affaires étrangères, en premier lieu, d’opérer ces choix stratégiques ? (6)

ENJEUX LINGUISTIQUES

Plutôt que subir le recul du français comme langue de communication et se réfugier dans la résignation ou les postures déclamatoires, mieux vaut promouvoir notre langue là où s’expriment des demandes. A partir de leur identification, une stratégie opérationnelle peut être mise en œuvre. On peut travailler dans huit perspectives :

1) Mortelles, les langues et, par conséquent, les cultures doivent être protégées : ce fut l’objet de la loi Toubon de 1999. Mais cela ne doit pas conduire à nier la réalité, à savoir que le français n’est plus le vecteur de communication internationale. Cette place a été perdue au profit de l’anglais, ou plutôt du globish, ce qui n’est pas sans inquiéter les Anglais eux mêmes. Quantitativement, le français est la 9ème langue du monde. Le fait qu’elle soit présente sur les cinq continents est un avantage qu’elle est seule à partager avec l’anglais. Même si elle n’est plus en position dominante aujourd’hui, elle demeure une langue d’influence mondiale. En mesurant bien les rapports de force, on peut agir en nuances, de multiples façons, en s’appuyant sur l’objectif consensuel du plurilinguisme.
Il est vain en tout cas d’accuser les diplomates ou les scientifiques d’utiliser l’anglais pour communiquer. Même à Bruxelles dans les instances européennes, ou à Genève dans les organisations internationales, la langue de travail comprise de tous est désormais l’anglais (7). D’ailleurs, les nouvelles organisations telle l’IRENA (Agence internationale pour l’énergie renouvelable, installée à Abou Dhabi en 2009) ne veulent reconnaître que l’anglais comme langue de travail. Les plus hautes autorités françaises n’ont elles pas donné elles-mêmes le mauvais exemple en acceptant la nomination de Ban Ki-moon - premier Secrétaire général des Nations unies qui ne soit pas francophone -, et en confiant le portefeuille des affaires étrangères et de la politique de sécurité de l’UE à Catherine Ashton, qui ne maîtrise pas non plus le français ? Il n’empêche que la première bataille à mener serait déjà de maintenir le statut de notre langue dans les organisations internationales (8), et de l’améliorer à travers une politique dynamique de traductions de textes et d’interprétation des réunions, ce qui a un coût budgétaire : ce combat ne peut être mené par la France seule sans un appui déterminé des Etats membres de l’OIF.

2) Pour gagner en efficacité et crédibilité quant à notre volonté de prôner le multilinguisme, la première priorité serait de balayer devant notre porte, ce qui signifie que les Français, et en particulier les élites, devraient s’efforcer de parler les langues étrangères. Le mouvement est en marche, mais il y a encore beaucoup à faire dans notre système éducatif. Notre influence dans les forums internationaux de toutes sortes souffre encore excessivement de l’incapacité des Français à s’exprimer correctement en anglais et dans d’autres grandes langues. Quel bonheur de voir un ministre des Affaires étrangères faire un discours mémorable contre la guerre en Irak devant le Conseil de Sécurité des Nations Unies (9), discours tenu dans une très belle langue française, et d’entendre ensuite ce même ministre s’adresser à la presse internationale dans un parfait anglais. La répercussion médiatique fut immédiate !

3) La France peut nourrir une conception vivante et diverse de sa langue, qui s'enrichisse des parlers et des productions des autres francophones. La Délégation générale à la langue française et aux langues de France, créée après la reconnaissance des langues régionales, fait un excellent travail en la matière. Quant à l’Alliance française, outre toujours des cours de français, elle propose souvent aussi, là où elle est implantée, des cours dans la langue de la région concernée (10). Il apparaît essentiel de valoriser les langues du pays d’accueil et de favoriser ainsi un véritable dialogue entre les langues. Les services linguistiques des ambassades le font aussi de diverses manières. Quant à la diversité de la société française, elle devrait être valorisée en France même : ainsi les langues des communautés immigrées, en particulier l’arabe, pourraient être davantage enseignées à l’école afin de mieux promouvoir le multilinguisme.

4) Le débat d’idées, priorité affichée depuis longtemps par notre diplomatie culturelle, devrait aussi s’adapter. Dans les pays non francophones, il est temps de l’organiser systématiquement ou d’y participer dans la langue nationale, même s’il a lieu dans nos instituts et centres français. L’objectif consiste à élargir l’audience et à toucher des publics jeunes pour leur communiquer le désir de mieux connaître la France et de découvrir la francophonie.
On peut aussi s’appuyer davantage sur les ambassades de pays membres de la francophonie (même si leur personnel ne parle pas le français). Celles-ci sont pour la plupart prêtes à se mobiliser pour organiser, non seulement la journée ou la semaine de la francophonie, mais aussi d’autres événements, conférences, colloques, voire même de faire des démarches conjointes auprès du pays d’accueil. Quand il s’agit d’inciter un pays à introduire l’enseignement obligatoire de deux langues étrangères dans son système éducatif, le « lobbying » à plusieurs est toujours plus efficace qu’une démarche isolée de la France.

5) Les méthodes d’apprentissage du français méritent la plus grande attention. Leur adaptation au contexte local, à l’âge, aux catégories des apprenants et la certification des résultats sont de première importance. Beaucoup de progrès ont été faits, des initiatives heureuses ont été prises par les services parisiens compétents, par TV5, et par l’AUF (11) pour les étudiants et les enseignants (campus numériques et formation à distance). Cependant un enseignement grand public reste à promouvoir par le biais d’Internet. Alors que l’Institut Cervantès propose des programmes très performants, il n’y a toujours pas d’approche intégrée de l’offre française. Ce chantier est à mener de concert avec les instances de l’OIF.

6) L’audiovisuel extérieur de la France n’a pas non plus été à la hauteur du défi linguistique, faute de moyens et, là aussi, d’une approche coordonnée et intégrée. TV5 aurait mérité davantage de soutien de la part des pouvoirs publics pour consolider sa politique de sous-titrage et développer ses productions propres, notamment dans le domaine de l’information. Il fallait assumer sa dimension multilatérale et son autonomie en acceptant de confier à d’autres francophones une conception éditoriale se distançant parfois des positions françaises. On a préféré, compte tenu de nos moyens limités, créer France 24 au préjudice de TV5 (et de RFI). Cette initiative a ébranlé la confiance de nos partenaires de TV5. Espérons que la fusion planifiée de RFI et de France 24 sera bénéfique aux enjeux du multilinguisme et du dialogue interculturel.

7) On ne peut évoquer la promotion de la langue française sans citer les établissements scolaires d’enseignement du français à l’étranger (250 000 élèves dans 130 pays). C’est certainement la plus belle réussite de ces vingt dernières années. En 1990, le quai d’Orsay s’est résolu à créer un établissement public responsable de la gestion de ces écoles, collèges et lycées (12). La demande d’inscriptions est en forte croissance. La tendance est d’en faire des établissements bi ou trilingues, préparant à un baccalauréat reconnu internationalement. On pourra ainsi continuer à attirer une majorité d’élèves étrangers, objectif hautement souhaitable pour le rayonnement de notre langue et de notre culture (13). Aider, par la suite, ces élèves à rentrer dans le système universitaire ou les grandes écoles françaises reste une priorité qui n’est pas suffisamment prise en compte. La question du suivi des « alumni » est pourtant cruciale pour accroître notre influence.
Le développement des filières francophones dans les établissements des pays d’accueil (plus de 2 millions d’élèves dans 52 pays) contribue aussi à solidifier le socle de la diffusion de notre langue face à la généralisation de l’anglais et à la montée en puissance d’autres langues concurrentes.

8) Pour le livre, l’effort important en faveur des traductions d’œuvres françaises (deuxième langue traduite derrière l’anglais, soit 10% du nombre global de traductions) doit être soutenu, de même que pour les productions des pays francophones du Sud (14). Une politique active d’aide à l’édition de ces pays et à la diffusion des œuvres, notamment d’Haïti et des pays africains, doit être poursuivie. En outre, les francophones sont en retard pour la vente de livres numériques et pour la création littéraire sur Internet, déjà très répandue en Chine.

ENJEUX CULTURELS

En termes de politique culturelle et d’influence, les deux zones privilégiées d’action pour la France devraient demeurer les pays européens et les pays membres de la francophonie, avec lesquels elle partage une communauté de destin pour des raisons à la fois géographiques et historiques. Or, la capacité d’attraction des puissances émergentes déstabilise la diplomatie française, au point qu’elle hésite constamment dans le redéploiement de ses moyens entre ceux-ci et celles-là. De ce fait, sa politique extérieure devient de moins en moins lisible et opérante. La difficulté ne saurait être sous-estimée, mais l’affichage de choix clairs n’en est pas moins nécessaire, au risque de perdre sur tous les tableaux. Au moins quatre prescriptions s’imposent :

Tenir ses engagements
Cette posture est essentielle à moyen et plus long terme. Pluriannuels, la majorité des programmes de coopération produisent des résultats ne pouvant être évalués que dans la durée. C’est le cas pour ceux qui concernent l’éducation et la formation. Ces programmes font l’objet, la plupart du temps, d’engagements réciproques, y compris en matière de financements. Ces dernières années, de brutales restrictions budgétaires l’ayant conduite à surseoir à l’exécution d’opérations en cours, voire à les laisser tomber en catimini, la France tend à perdre sa crédibilité
A travers l’exemple du Vietnam (15), Franck Renaud (16) cite deux projets pour lesquels la France n’aurait pas tenu ses promesses, l’un dans le domaine de la recherche en sciences sociales (bourses pour doctorants vietnamiens rédigeant leur thèse en français), l’autre dans le domaine de la formation continue des journalistes (montant global des deux projets : moins de 3 millions d’euros). Évidemment, la concurrence (en l’occurrence celle de la Suède, dont la coopération avec les médias vietnamiens dure depuis 16 ans) ne peut qu’en bénéficier !

Se concerter avec les autres bailleurs francophones
La coopération française, quels que soient le secteur technique et le pays concerné, devrait toujours prendre en compte la dimension de la francophonie, et nos postes se rapprocher systématiquement des opérateurs de la francophonie ainsi que des pays membres de l’OIF, pour agir ensemble ou de manière coordonnée chaque fois que cela est possible.
Certaines actions de promotion de la langue française sont conçues dans cet esprit, le modèle étant la formation en français des fonctionnaires et diplomates européens (17). En cours d’élaboration, suite à la résolution du Sommet de Québec sur la langue française, les pactes linguistiques tripartites (Autorités nationales, France, OIF et opérateurs de la francophonie) offrent une approche intéressante. La coopération française est engagée aux côtés de ses partenaires francophones dans le réseau des centres de français langue étrangère en Afrique (RECFLEA).
Mais on continue à travailler dans le désordre pour les programmes de formation à distance des maîtres de l’enseignement primaire (IFADEM) liant quatre pays (3 africains et Haïti), l’OIF, et l’AUF. Des synergies pourraient être plus systématiquement développées avec les programmes similaires de la coopération française. De même cet effet de levier est à rechercher dans le secteur universitaire avec l’AUF (campus numériques, institut panafricain de gouvernance universitaire, Erasmus francophone, volontariat francophone).

Privilégier les pays membres ou observateurs de la Francophonie
Dans cet effort d’optimiser la francophonie dans notre diplomatie, il conviendrait que la France module sa politique selon que les pays ont le français pour langue officielle (28 sur 70), ou qu’ils ne sont pas ou peu francophones : ces derniers, en adhérant à la Francophonie, ont manifesté leur volonté d’accorder une plus grande place à la langue française et aux valeurs partagées de la francophonie. Que leur accorde-t-on en échange ? Que fait la France vis à vis d’eux ? Cet élément, semble-t-il, n’entre en jeu que de manière très marginale. En Europe, par exemple, on songe à fermer des centres et instituts culturels en abandonnant les cours de français au secteur privé et en se repliant sur des délégations culturelles travaillant avec les autorités locales. En revanche on pourrait afficher un traitement de faveur dans les pays européens membres ou observateurs de la francophonie d’Europe centrale et orientale, en y maintenant des Instituts disposant de plus de moyens, notamment pour dispenser des cours de français.
De même dans les pays du Maghreb, où la francophonie est menacée, il faut en revenir à une politique de soutien massif à des cours de français à la portée de toutes les bourses, aux échanges scolaires qui ont quasiment disparu, à la diffusion gratuite ou très peu coûteuse des télévisions françaises, à une politique de visas facilitant la libre circulation des jeunes de talent.

Rester à l’écoute du terrain
C’est essentiel si l’on veut cibler nos interventions selon la demande et le contexte local tout en définissant de nouvelles orientations opérationnelles par grandes régions du monde, à l’image de ce qu’ont entrepris nos concurrents, allemands, anglais ou espagnols.
Au Liban, si nos positions sont encore solides, le français est en perte de vitesse. Le Pays du Cèdre devrait pourtant demeurer une plate-forme de la francophonie pour l’ensemble des Proche et Moyen-Orient, ne serait-ce que parce que les diasporas libanaises sont très présentes dans les pays arabes voisins, notamment ceux du Golfe. Elles le sont aussi à travers les communautés chi’ites d’Afrique de l’Ouest, ou encore dans des pays comme le Brésil et l’Argentine. Le redéploiement de nos moyens permettrait au Liban :
- d’accompagner l’expansion des homologations pour les établissements scolaires (un moratoire empêche actuellement l’homologation de sept établissements, dont deux en province) ;
- d’accentuer les échanges par une politique plus dynamique de missions et d’invitations, notamment en accueillant en France davantage d’universitaires, de magistrats, d’avocats, de policiers, de militaires, d’experts, de députés ou de responsables de collectivités locales, toutes communautés confondues ;
- de favoriser les filières francophones en premier cycle universitaire et un programme de mise à niveau en langue française des bacheliers de province, pour qu’ils puissent choisir de poursuivre leurs études dans les universités ou grandes écoles de langue française plutôt que dans les établissements américains ou britanniques ;
- de renoncer à la suppression annoncée de deux des neuf antennes de province de la mission culturelle, sur lesquelles repose le maillage de nos réseaux d’influence ;
- d’accroître (plutôt que d’amputer) le soutien au Salon du Livre, manifestation libanaise et internationale emblématique ;
- de cibler le public arabophone des 15-25 ans, notamment par des programmes audiovisuels inexistants sur les chaînes libanaises, ou via le numérique, et rétablir le poste d’attaché audiovisuel ;
- d’aider davantage la diffusion des livres francophones, en maîtrisant les prix et en rétablissant à la mission culturelle le poste supprimé dans ce secteur.

Le cas de l’Afrique du Sud est non moins intéressant, car il concerne une puissance émergente qui s’intéresse depuis peu aux langues étrangères, notamment au français, l’une des deux langues de communication de l’Afrique, usitée aussi dans les institutions multilatérales. Déjà riche de onze langues nationales, la « nation arc-en-ciel » constitue un terrain particulièrement favorable à l’affirmation d’une francophonie servant à promouvoir la diversité linguistique et culturelle.
Depuis quatre ans, notre ambassade poursuit une expérience pilote : la mise à disposition d’un assistant technique (expert en didactique du français langue étrangère - FLE) dans le réseau universitaire permet d’aider les Sud-Africains à s’initier aux outils de formation aux langues étrangères et à créer des outils pédagogiques adaptés à leurs besoins. Notre attaché de coopération à Pretoria insiste sur les méthodes de travail : il s’agit de valoriser l’expertise française en matière didactique, plutôt que d’offrir simplement des enseignements en français, et d’élaborer des projets communs avec les Sud-Africains. Il s’agit aussi que nous puissions répondre à des demandes de services ponctuels, comme la formation d’une centaine de guides touristiques en amont de la coupe du monde de football.
S’agissant de la concurrence, il fait remarquer que le British Council a complètement changé son fusil d’épaule en investissant massivement le secteur universitaire et en arrêtant les cours d’anglais. L’image des Britanniques (anciens colonisateurs) n’y est pas la plus attractive, ménageant nombre d’opportunités pour des pays comme la France.
Le travail en réseau est la clé de l’influence : en montant des opérations avec les Sud-africains, par exemple, autour de la notion d’espace public, d’animation culturelle de la rue, de lutte contre la xénophobie ; en créant des partenariats avec des écoles de Soweto et les administrations municipales… Mais cette approche en réseau doit être initialement coordonnée entre tous les acteurs français et francophones afin de lui donner efficacité et cohérence : les Alliances françaises (au nombre de 12) ; nos experts chargés de la coopération universitaire et scolaire; l’AUF; l’île de la Réunion qui finance certains projets; et l’OIF (qui a monté avec l’aide de l’ambassade un ambitieux programme de formation des diplomates et hauts fonctionnaires, largement financé par les Sud-africains). Pour la première fois, la FIPF (Fédération internationale des professeurs de français, qui existe depuis 1970) va tenir son congrès mondial en 2012 dans un pays du Sud, en l’occurrence l’Afrique du Sud. Plus d’un millier de jeunes Africains sont attendus. L’ambassade et ce réseau qu’elle anime suivent de près les préparatifs.
Un tel exemple met en exergue le rôle d’un service de coopération et d’action culturelle à l’étranger. Celui-ci privilégie une action transversale, susceptible de faire prospérer les différents réseaux d’influence en favorisant les interactions. L’approche « projets » permet de fixer des objectifs que peuvent s’approprier l’ensemble des partenaires. Le principe est que l’on travaille dans la langue locale. Par l’intermédiaire d’un support sud-africain d’enseignement et d’apprentissage de notre langue, on défend les valeurs de la francophonie in situ, en valorisant la différence de l’autre et l’ouverture sur le monde.






LA FRANCOPHONIE VICTIME DE LA REFORME DU DISPOSITIF DE COOPÉRATION ET D’ACTION CULTURELLE

Contrairement aux bonnes intentions affichées et notamment à la déclaration ministérielle selon laquelle « cette réforme d’ensemble de notre diplomatie d’influence est la plus importante menée par la France depuis des décennies », la Loi du 27 Juillet 2010 sur l’action extérieure de l’État n’offre qu’une réponse timorée et partielle, aux vrais défis. Elle apporte un habillage aux coupes budgétaires et à la diminution du nombre de fonctionnaires et de contractuels (18), mettant en péril l’outil diplomatique français en matière de coopération et d’action culturelle. Elle provoquera une vente par appartements d’un réseau unifié jusque là transversal et pluridisciplinaire. Elle ne renforcera pas le pouvoir des ambassadeurs, les crédits étant recentralisés à Paris.

Une vraie réforme reposerait sur les principes suivants (19) :
- La détermination de priorités en fonction de nos capacités : cela signifie que l’on devrait renoncer à un certain nombre de pays (nos concurrents ne prétendent pas comme nous à l’universalité), pour s’appuyer sur des politiques ciblées par grandes régions du monde (12 ou 13 comme les Britanniques et les Allemands). Cette optique nécessite le choix de pays plates-formes de notre influence et de niches d’excellence.
- La qualité de notre offre et l’attractivité pour les jeunes (15-30 ans), considérés comme le public cible. Le multimédia serait privilégié afin de pallier au manque de professeurs ou d’instructeurs.
- L’innovation, la créativité, la communication entre l’administration et les postes sur les expériences réussies.
- Une politique moderne des ressources humaines. Renoncer aux critères purement administratifs pour les nominations : malheureusement, la création des futurs établissements publics prévus par la loi du 27 Juillet 2010 n’enlève pas le pouvoir de gestion des emplois et de nomination des agents du réseau à la Direction générale de l’administration du Quai d’Orsay. Sait on que 98% de ces agents ne sont pas des diplomates de carrière mais des contractuels –CDD et CDI. De plus en plus, par crainte de devoir transformer leur contrat en CDI, on se sépare des contractuels, à peine formés, après un premier poste de 3 ou 4 ans.
- Le recrutement d’agents aptes à de nouveaux métiers, à travailler en transversal, de manière pluridisciplinaire, en équipe et en réseau, capables de faire du « lobbying », de rechercher des sources innovantes de financement.
- Un pilotage unique et clarifié à Paris, pour fixer des orientations politiques auxquelles on se tient, ainsi que des directions du ministère des Affaires étrangères définissant des priorités sectorielles par grandes régions. Une telle approche implique une organisation moins fondée sur l’autorité hiérarchique, souvent tatillonne sur les détails, que sur l’échange et l’interaction entre la centrale et les postes.
- La recherche d’une cohérence dans le dispositif. L’exemple suivant démontre qu’il y a fort à faire pour y parvenir :
Principal opérateur de l’Etat pour les programmes et projets d’aide publique au développement, l’Agence française de développement (AFD) obéit à une logique de développeur et à non une logique d’influence, ce qui ne va pas sans poser un problème majeur pour la francophonie. Au Liban par exemple, les prêts bancaires pour les étudiants financés par l’AFD via une banque libanaise se font indifféremment au profit des anglophones ou des francophones. En tant que banque, l’objectif primordial de l’AFD est de faire du chiffre en finançant des investissements en infrastructures. Elle agit en fonction d’une logique de risques financiers et, faute d’une tutelle efficace, ne prend guère en compte les impératifs d’une politique d’influence.

Ses responsables sur le terrain reconnaissent que le savoir-faire des anciens coopérants français et l’appui aux pays en termes relationnels et d’expertise sont en train de disparaître. Eux-mêmes estiment qu’il manque dans le dispositif français de coopération une agence similaire au British Council, chargée du développement des échanges humains (à travers des missions d’experts, des invitations en France, des bourses etc.), parallèlement aux interventions de l’AFD. Sans doute cette agence aurait-elle dû être dotée d’un statut d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), seul capable d’effectuer des arbitrages entre secteurs et programmes (par exemple au détriment des échanges artistiques pour renforcer les échanges universitaires et scientifiques), de gérer un budget et de procéder à des redéploiements de crédits (entre pays ou encore entre dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention) en fonction des priorités, de procéder à une évaluation avec des indicateurs précis et de mener une politique de ressources humaines basée sur la seule compétence.

La loi du 27 Juillet n’a pas retenu cette option d’une grande agence transversale, recouvrant toutes les dimensions d’une diplomatie d’influence et permettant au ministre des Affaires Etrangères d’en être le pilote et d’en assurer la synthèse.
Sans doute elle crée trois nouveaux EPICs, ce qui est un progrès en termes de souplesse de gestion. Mais il y en a au moins un de trop. En fait le dispositif de coopération et d’action culturelle sera plus éclaté que jamais, sous des tutelles diverses ou partagées entre plusieurs ministères, sans commandement unifié : il y aura désormais cinq agences (AFD, AEFE, Institut français, Campus France et France expertise internationale) sans compter le réseau des Alliances françaises et l’audiovisuel extérieur de la France (20). Si les deux premières ont un chiffre d’affaires important, disposant de ressources propres, et ont fait la preuve de leur succès, les trois dernières ne disposeront guère de plus de moyens qu’aujourd’hui.

Surtout, la question de la gestion des agents du réseau de coopération et d’action culturelle, qui est pourtant la question clé de la réforme, n’est pas réglée. A terme, ce réseau risque d’imploser, pris entre les 6, 7 ou 8 tutelles qui se l’arracheront : les 5 agences, les ambassades, les ministères des Affaires étrangères, de la Culture, de l’Education, de l’Enseignement supérieur, et autres organismes qui font appel à lui. La Loi prévoit une expérimentation dans dix ambassades pendant un délai de trois ans du rattachement à l’Institut français du réseau culturel de la France à l’étranger. Comment alors le directeur de l’Institut français va-t-il s’imposer aux autres opérateurs ? Comment s’effectuera le partage entre les agents qui s’occupent d’activités artistiques ou linguistiques et ceux qui s’occupent de coopération universitaire, technique, scientifique ou éducative ? Comment dissocier la promotion du livre ou des échanges universitaires de la promotion du multilinguisme ? Quid des conseillers et attachés universitaires et scientifiques ? Seront-ils rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (21), ou à Campus France ? Les attachés linguistiques dépendront-ils de l’Institut français chargé désormais de la promotion et de l’enseignement du français ? Mais alors de qui relèveront ces agents lorsqu’ils interviennent dans le secteur universitaire ?

Ce joyeux capharnaüm ne va pas simplifier les contacts avec nos partenaires francophones. Ne parlons pas des autres. Cette réforme est d’ailleurs contradictoire avec la politique de fusion sur le terrain des centres culturels et des services culturels et de coopération des ambassades incluant tous les secteurs y compris l’universitaire, le scientifique et le technique (création des Espaces France lancée en 2008). Elle ne semble pas devoir faciliter le décloisonnement souhaité, ni les redéploiements de crédits en fonction des priorités, ni la mise en cohérence de notre politique d’influence.


ENJEUX POLITIQUES

La France souhaite l’expansion de la Francophonie comme mouvement politique, si l’on en juge par les déclarations du président de la République, par celles de son représentant personnel Jean-Pierre Raffarin et si l’on considère la préparation soignée du prochain Sommet de Montreux en octobre. Ce Sommet devrait être l’occasion d’insérer définitivement la Francophonie dans le mouvement multilatéral. La France propose qu’il prenne position sur les grands sujets internationaux :
- la gouvernance politique (réforme des Nations Unies et notamment du Conseil de sécurité, renforcement de la participation francophone aux opérations de maintien de la paix) ;
- les menaces transversales (drogue, criminalité organisée, corruption, etc.) ;
- l’attachement à l’État de droit, aux droits de l’homme et à l’exercice des libertés fondamentales ;
- la gouvernance économique en prévision de la présidence française des G8/G20 en 2011, ou encore la préparation de la prochaine échéance des négociations sur le climat à Cancun.

Mais, au delà des déclarations des Sommets, il reste à clarifier les enjeux opérationnels de la Francophonie politique et à ne pas se mettre en porte à faux avec nos autres systèmes d’alliances (Europe, Otan, Union pour la Méditerranée, etc.). Pour Boutros Boutros-Ghali, la Francophonie doit jouer un nouveau rôle qui consiste à promouvoir la diversité culturelle. Cette tâche implique, en premier lieu, de défendre la démocratisation de la mondialisation, autrement dit un traitement différencié et équilibré des défis globaux - environnement, changement climatique, énergie, migrations, santé, éducation -, autant d’objectifs nécessitant des règles nouvelles. Par qui seront-elles décidées ? Par une ou deux superpuissances ou de manière plus démocratique, « dans le but d’éviter un néocolonialisme à l’échelle planétaire » (22). En définitive, cette conception exclut toute adhésion à l’unidimensionnalité de la politique américaine et postule, au contraire, une attitude de non-alignement, sinon une vision gaullienne de l’indépendance. Faudrait-il encore que les orientations nouvelles de notre politique étrangère ne viennent pas remettre en cause la souveraineté de notre pays et que nous puissions encore avoir voix au chapitre.

Un deuxième soupçon pèse toujours sur la francophonie, celui de la continuation - n’en déplaisent à ceux qui la nient tout en la pratiquant -, de la Françafrique. Il n’est qu’à songer à l’opacité du rôle de la France dans la succession de feu le président Bongo. On pourrait multiplier les exemples avant de constater qu’on ne peut indéfiniment multiplier des appels incantatoires à la « bonne gouvernance » et faire tout le contraire dès qu’il s’agit de préserver certains intérêts. Comment lutter contre ce péché originel ?

Le péché par omission existe aussi. Comment la Francophonie, ainsi que la France, peuvent-elles détourner le regard d’un conflit entre Flamands et Wallons qui tourne à l’aigre, au risque de conduire à une dislocation de l’État belge? Le mouvement francophone n’a t-il pas été profondément déstabilisé dans les années 70-80 lors des crises à répétition entre le Canada et le Québec ? Le président Mitterrand n’a-t-il pas joué un rôle de médiateur, rendant possible la tenue du premier Sommet de la Francophonie en 1986 ? La passivité ne peut pas être la seule attitude possible.

La cohérence mérite aussi que l’on s’attache à une politique des visas au sein de la Francophonie. Celle-ci ne peut pas ne pas être compatible avec la libre circulation, non seulement des étudiants mais aussi des chercheurs, des jeunes professionnels et des artistes pour des séjours courts ou plus ou moins longs.

Enfin, si l’on mise sur la Francophonie politique, il conviendrait de faire progresser les chantiers en cours, en la faisant émerger comme force de pression dans toutes les négociations internationales. Une telle volonté suppose, bien sûr, l’élaboration préalable de positions communes. Dans cette perspective, des instructions précises aux délégations de négociateurs pourraient être données par l’OIF et chaque pays membre. En outre, si les pays membres demandent que l’on respecte le multilinguisme, ils auront plus de chance d’obtenir gain de cause par une démarche collective.

La plus grande réussite a été, sans conteste, la négociation au Gatt de l’exception culturelle dans les années 90 d’abord, puis celle qui a abouti en 2005 à la Convention de l’Unesco sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. Celle-ci a été approuvée par tous les États membres sauf les États-unis et Israël. Cette Convention poursuit trois objectifs : réaffirmer le droit souverain des États d’élaborer des politiques culturelles ; reconnaître la nature spécifique des biens et services culturels en tant que porteurs d’identités, de valeurs et de sens (ils ne peuvent être considérés comme des biens ou services marchands comme les autres) ; enfin renforcer la coopération et la solidarité internationales pour favoriser les cultures de tous les pays.

La diplomatie française a tout intérêt à agir plus vigoureusement pour la mise en œuvre de cette Convention et son suivi, en commençant par dégager des contributions volontaires plus généreuses pour accroître le financement de projets des pays du Sud. Pendant longtemps, notre pays a été pionnier, en valorisant la dimension culturelle du développement (23). Aujourd’hui, c’est à lui d’être en première ligne pour encourager des partenariats Nord/Sud, comme la création de chaires pour les chercheurs et d’un Collège international pour la diversité culturelle et le développement plurilingue. C’est à lui à encourager les pays du Sud à élaborer des politiques culturelles ambitieuses, protégeant et favorisant la création. Il devrait plaider pour dégager plus de moyens en faveur de l’Unesco (qui ne dispose que d’un budget dérisoire) et soutenir ses propositions d’Alliance globale pour la diversité culturelle, d’observatoire sur le statut de l’artiste et d’observatoire sur le piratage.

Quant à l’introduction des directives de la Convention de l’Unesco dans l’ordre juridique international, notamment à l’OMC, les récentes propositions françaises sur la stratégie culturelle extérieure de l’UE sont bienvenues. La Convention doit s’imposer comme toile de fond à toute stratégie européenne en matière culturelle, sur le plan des relations bilatérales, régionales et multilatérales. Le traitement du secteur culturel (notamment des industries culturelles) séparément des accords économiques et commerciaux de l’UE avec les pays tiers ou l’OMC est crucial.

Avec l’aide des treize autres pays européens membres ou observateurs de la Francophonie, la France peut conduire l’UE et notamment la Commission, conformément au Traité de Lisbonne, à être un chef de file de la lutte pour la diversité culturelle et linguistique. L’agenda européen de la culture adopté par la Commission ainsi que les États généraux du plurilinguisme organisés à Paris sous présidence française en septembre 2008 constituent des étapes dans cette reconnaissance par l’UE de la diversité culturelle et du dialogue interculturel comme défis majeurs pour un ordre mondial fondé sur la paix et le respect de valeurs partagées. Le défi est hautement politique, le monde des valeurs restant très hétérogène : la démocratie et les droits de l’homme ont été fortement remis en cause en dehors de l’Occident à la suite des interventions militaires américaines aux Proche et Moyen-Orient. Ces initiatives néocoloniales ont fait le jeu des autocrates et des forces locales hostiles à l’universalité de ces valeurs. On touche ici au cœur de la gouvernance mondiale.

***

« Ce sont les peuples qui, par l’intermédiaire de leurs élus, pousseront les gouvernants à aller de l’avant » disait Léopold Sédar Senghor. Les acteurs de la francophonie peuvent se féliciter des avancées de cette communauté politique culturelle qui se construit depuis à peine 40 ans. Sans doute pourrait elle avoir l’ambition de mieux défendre ses intérêts économiques – à l’image de l’organisation rivale, le Commonwealth. C’est en tout cas un espace de dialogue inestimable entre le Nord et le Sud, entre l’Europe et l’Afrique, entre l’Occident et les mondes arabo-islamique et asiatique, entre pays pauvres et pays riches. A l’inverse d’un modèle unique et dominant, à l’opposé du main stream, cette communauté met en avant le respect de la différence, elle mise sur la liberté, la solidarité, le dialogue, la cohabitation culturelle (24) comme contrepoids à la mondialisation économique. Elle privilégie l’approche multilatérale à l’unilatéralisme. Elle est un instrument de résistance face aux évolutions hégémoniques.

La stratégie d’influence de la France a besoin de faire de la francophonie un objectif de premier plan, comme elle l’a fait de l’Europe : ce sont ses deux cercles d’influence les plus naturels et les plus proches, même si la visée d’intégration de l’une ne s’appliquera jamais à l’autre. Ainsi pourrait on donner à la diplomatie française une audace et une lisibilité qu’elle a perdues au fil des années et inscrire cet effort dans la longue durée. Nos outils de coopération devraient être mis au service de cette ambition renouvelée, dont il faut espérer qu’elle ait un effet d’entraînement sur ses partenaires francophones du Nord comme du Sud.


Notes :
(1) La francophonie regroupe aujourd’hui 70 pays (56 États et gouvernements membres et 14 observateurs) représentant 500 millions de personnes dont le tiers environ parle le français plus ou moins bien. C’est une organisation internationale à part entière, grâce à l’élan politique qu’ont su lui donner Boutros Boutros-Ghali, son premier Secrétaire général de 1998 à 2002, et Abdou Diouf qui lui a succédé, et depuis l’adoption en 2005 de sa nouvelle Charte créant l’OIF (Organisation internationale de la francophonie).
(2) En lançant le mouvement il y a 40 ans, Senghor, Diori, Bourguiba, Sihanouk, Hélou, ont eu l’intuition que le partage d’une langue commune permettrait la défense d’intérêts communs (économiques, politiques et culturels) et l’édification de valeurs partagées pour une autre vision du monde.
(3) Bien que leur financement soit assuré pour une grande part par la France, à hauteur d’un pourcentage variant de 60 à 80%.
(4) 20 mars 2010.
(5) Hélas, la loi qui vient d’être adoptée par le parlement, loi du 27 juillet 2010 sur l’action extérieure de l’Etat, ne répond qu’imparfaitement à la nécessité de cette réforme.
(6) Voir notre encadré sur la réforme. La francophonie, comme les autres domaines de la politique extérieure de la France, souffre de cette incapacité de l’Etat à faire des choix et à donner à son administration la responsabilité et les outils de gestion pour les mettre en œuvre dans la durée. Les coupes budgétaires et les diminutions à l’aveuglette du nombre de fonctionnaires ne sauraient faire croire à une vraie réforme de l’Etat et du management public.
Voir aussi Anne Gazeau-Secret : « (Re)-donner à notre pays sa juste place dans le monde… » in Revue Défense, numéro 140 - juillet-août 2009. Institut des Hautes études de défense nationale (IHEDN).
(7) Marie-Josée de Saint Robert : « l’utilisation du français dans les négociations et les organisations internationales » dans ce présent numéro.
(8) Voir l'article de Jean-Pierre Raffarin « les défis de la francophonie » dans ce présent numéro.
(9) 14 février 2003.
(10) Par exemple le berbère au Maroc ou la langue aymara à Quito.
(11) L’Agence universitaire de la francophonie fédère 710 établissements d’enseignement supérieur et de recherche dans 83 pays.
(12) Il aurait été avisé de tirer la leçon de la réussite de l’AEFE pour créer un autre établissement public destiné à gérer le réseau des centres et instituts culturels qui souffrent, depuis trop longtemps, d’un dispositif de pilotage éclaté. La loi qui vient d’être adoptée n’a pas osé sauter le pas.
(13) Le principe, récemment introduit dans les classes du lycée, de la gratuité des études pour les élèves français à l’étranger, risque malheureusement d’aller à l’encontre de cette évolution en décourageant les étrangers qui auront à payer des écolages beaucoup plus élevés. A noter que les pays membres de la francophonie, premiers utilisateurs de nos établissements scolaires, vont en souffrir, particulièrement les pays africains.
(14) Le récent ouvrage L’Edition de jeunesse francophone face à la mondialisation montre combien la situation est fragile.(ed. L’Harmattan. 2010, Foucault, Manson, Pinhas)
(15) L’enveloppe financière pour nos actions au Vietnam a diminué de plus de 50% en 3 ans , passant de 10 millions d’euros à 4,5 millions.
(16) Franck Renaud : Les diplomates. Editions Nouveau monde, 2010.
(17) 20 000 environ en ont bénéficié à ce jour, 2000 en Hongrie en prévision de la présidence hongroise de l’UE au premier semestre 2011.
(18) Les meilleurs ont compris le message et quittent en masse le réseau de coopération et d’action culturelle.
(19) Anne Gazeau-Secret : « Pour un « soft power » à la française : du rayonnement culturel à la diplomatie d’influence ». Revue L’Ena hors les murs, mars 2010.
(20) Le Quai d’Orsay s’est dessaisi du budget audiovisuel en 2008 au profit du ministère de la culture et de la communication !
(21) L’intention affichée du MESR est bien de disposer de son propre réseau de conseillers et d’attachés universitaires et scientifiques.
(22) Entretien avec Boutros Boutros-Ghali dans l’ouvrage Traversées francophones. Éditions Suzanne Hurter. Genève 2010
(23) Il a contribué notamment à faire naître un cinéma africain, à donner une envergure internationale à de nombreux festivals et manifestations culturelles à Huê, Dakar, Tunis , Ouagadougou etc..
(24) Dominique Wolton : Demain la francophonie – Pour une autre mondialisation. Editions Flammarion, 2006.


Article paru dans la revue Géoéconomie, N°55, automne 2010, numéro consacré à "La francophonie face à la mondialisation" (Editions Choiseul).

Countries : 
- France   

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