La 6e Conférence ministérielle de l'OMC à Hong Kong, Chine – 13-18 décembre 2005
Défi, opportunité ou menace sur la diversité culturelle?

La 6e Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) s'est ouverte le 13 décembre courant à Hong Kong, donnant le coup d'envoi à six jours de travaux des 149 pays membres pour tenter de faire progresser la libéralisation des échanges mondiaux. À Washington comme dans les autres capitales occidentales, on se disait qu'il y avait urgence à ce que les pays les plus démunis de la planète profitent de la mondialisation et sortent de l'extrême pauvreté. Urgence à combattre par le progrès le ressentiment des populations de ces pays cloués au bas de l'échelle économique mondiale. D'où l'intitulé de "cycle du développement" attaché à ce nouvel effort de libéralisation des échanges censé réduire l'écart entre "gagnants" et "perdants" de la mondialisation ».

Dans son récent bulletin (no 8, vol. 6, novembre 2005), le RIDC présente une étude de Mme Jane Kelsey, professeure de droit à l'Université d’Auckland en Nouvelle-Zélande, dans laquelle elle affirme que « pendant que l’attention générale est tournée vers le secteur culturel et sur les développements à l’UNESCO sur la Convention sur la diversité des expressions culturelles, un véritable assaut est actuellement perpétré à l’OMC contre la diversité culturelle et le droit des gouvernements de soutenir leur secteur culturel local ». Selon elle, les négociations actuelles dans l’AGCS visent à étendre le droit des compagnies étrangères de gérer les services d’un pays, tels la santé, l’éducation, les pensions, les chemins de fer, les services postaux et la radiodiffusion. De plus, ce droit empêcherait les gouvernements de donner une préférence aux fournisseurs locaux de tels services. Elle souligne notamment qu'en ce moment, la Commission européenne exige que, toute concession faite dans le domaine de l’agriculture soit exécutée en contrepartie d’avantages commerciaux dans le cadre de l’AGCS. Un certain nombre de gouvernements, y compris les États-Unis, la Commission européenne, le Japon, l’Australie, la Suisse, la Corée du Sud, Taiwan et la Nouvelle-Zélande, poussent dans le sens d’exiger de tous les pays, riches et pauvres, d’ouvrir un nombre minimum de leurs services aux compagnies étrangères. Certaines propositions sont suggérées par des groupes de PD qui souhaitent de la même manière réaliser des transactions plus étendues dans des secteurs prioritaires tandis que les PED et PMA seraient "invités" à s’y joindre. En réalité, ces invitations cachent des menaces, directes ou indirectes, de pertes dans les domaines du commerce ou de l’aide pour ces pays qui n’accepteront pas d’y participer.

Selon Mme Kelsey, un de ces secteurs est celui de l’audiovisuel pour lequel les pressions viennent du groupe appelé "les Amis des services audiovisuels " que mènent les États-Unis et d’autres pays comme Hong Kong, la Chine, Taiwan, le Chili, le Japon, le Mexique. Ceci s'accompagne notamment de tentatives sérieuses de certains gouvernements visant à affaiblir davantage la Convention de l’UNESCO sur la diversité des expressions culturelles. De plus, la menace contre la culture n’est pas seulement dans le secteur audiovisuel, il est aussi présent dans le domaine des télécommunications, de la publicité, du détail, de l’édition, des parcs thématiques, de la gestion d’événements, entre autres, rapporte Mme Kelsey, qui souligne que pendant des années, les supporteurs de l’AGCS ont toujours affirmé que les règles de l’AGCS permettaient aux pays de décider quels services ils étaient prêts à ouvrir aux compagnies étrangères, et que les gouvernements avaient le droit de réglementer et de protéger leurs services culturels. Ce qui n'est pas évident, soutient-elle, car les négociations de l’AGCS sont une jungle dans laquelle seul l’intérêt des plus puissants dominent, où les échanges bénéficient aux transnationales des services et/ou ces échanges servent d’appât pour leurs "affaires agricoles". Selon elle, cette pression va continuer, avec ou sans la Convention de l’UNESCO. Pour cette raison, dit-elle, il est essentiel que les gens soient vigilants au sujet de ce qui se passe actuellement à Genève et des pressions que leurs gouvernements subissent pour signer des ententes à et après la Conférence ministérielle de Hong Kong.


Les enjeux de la Conférence ministérielle de Hong Kong

Créée le 1er janvier 1995, avec pour objectif la libéralisation et la régulation du commerce entre les États, l'OMC a contribué depuis à l'essor spectaculaire des échanges mondiaux. L'institution est à la fois un cadre pour les négociations des accords commerciaux et le garant de ces traités grâce à un mécanisme de règlement des différends. L'OMC, qui comprend 149 États membres, avec l'arrivée de l'Arabie saoudite le 11 décembre, a hérité du long processus de définition des échanges, démarré en 1948 avec l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (en anglais GATT), pour éviter les dérives protectionnistes du passé. Lors de la dernière série de négociations multilatérales, le Cycle d'Uruguay (1986-1994) qui a abouti à la création de l'OMC, le champ d'action de l'Organisation a été étendu. Désormais, le commerce des services et la propriété intellectuelle entrent dans ses compétences. Sous le chapitre des échanges de marchandises, l'agriculture se trouve pour la première fois intégrée aux discussions. Enfin, pour arbitrer les conflits commerciaux, un tribunal avec pouvoir de sanctions est établi, l'Organe de règlement des différends (ORD). Grâce à ce mécanisme contraignant, qui permet de condamner un pays à de lourdes sanctions économiques s'il manque à ses promesses commerciales, l'OMC a gagné une efficacité enviée dans le monde des organisations intergouvernementales car elle est la seule institution internationale à avoir mis au point un mécanisme de sanctions pour contraindre les États à respecter leurs engagements. Mais si l'ORD affiche un bilan technique satisfaisant, son bilan politique soulève de plus en plus de contestations. Notamment parce que face à cette "loi du commerce", il n'existe pas encore de justice environnementale, sociétale ou culturelle équivalente.

Ainsi, la 6e Conférence ministérielle de l'OMC qui s'ouvre à Hong Kong ambitionne de faire progresser les négociations lancées à la quatrième Conférence ministérielle qui s'est tenue à Doha, au Qatar en novembre 2001. Ces négociations visent une nouvelle réforme des règles commerciales par l'accélération de l’intégration des PED dans le système commercial multilatéral; l’amélioration des règles commerciales; l’élargissement de l’accès aux marchés; une meilleure coordination de l’assistance technique et du renforcement des capacités dans le domaine des échanges ainsi que la réduction des obstacles aux échanges. Le processus des négociations commerciales multilatérales ainsi enclenché est communément appelé Cycle de Doha. À cet égard, la Déclaration de Doha établit le mandat des négociations sur divers thèmes et prescrit d'autres travaux, notamment sur les questions relatives à la mise en œuvre des accords actuels. Parmi ces négociations figurent notamment celles qui ont trait à l'agriculture et aux services, qui ont commencé au début de 2000. Afin de terminer ce cycle en décembre 2006, la Conférence ministérielle de Hong Kong devrait aboutir à un accord fixant des chiffres sur les principaux points des négociations: la baisse des droits de douane sur les produits agricoles et les biens industriels; le montant des coupes pour les soutiens internes à l'agriculture; la date de la fin des subventions aux exportations et la liste des services plus largement ouverts aux échanges.

Les réunions entre ministres des principales puissances commerciales (États-Unis, Union européenne, Brésil et Inde, notamment) se sont multipliées. Mais elles n'ont pas permis les avancées nécessaires dans la dernière ligne droite avant Hong Kong. Et les divisions, particulièrement sur le volet agricole, sont trop importantes pour espérer parvenir à un accord global. L'agriculture - et le lancinant débat sur les subventions, les droits de douane et les aides aux exportations qui l'accompagne - est, une fois encore, le principal obstacle: « Les nations plus pauvres veulent accroître leurs exportations de produits agricoles et veulent que les pays plus riches baissent les tarifs sur les produits agricoles et cassent les subventions qu'ils donnent à leurs producteurs. Les pays développés (PD), de l'autre côté, sont plus intéressés par une plus grande ouverture des marchés pour leurs produits manufacturés et leurs services ».

Le deuxième enjeu constitue notamment les services et les produits industriels. Dans les PD, le commerce des biens manufacturés a atteint les limites de son expansion et c'est à l'exportation que les industries européennes et américaines voient leur croissance. Mais les pays émergents craignent une concurrence insoutenable pour leurs jeunes industries. Concernant les services, l'UE et les États-Unis sont également partenaires pour un meilleur accès aux marchés des pays émergents. L'Inde trouve également son intérêt dans l'échange entre une ouverture de son secteur des services contre l'obtention de visas pour sa main-d'œuvre qualifiée. Enfin les pays ACP et le G90 souhaitent maintenir des barrières douanières pour protéger leurs économies et un règlement spécifique de leurs situations. En général, en échange de concessions en matière agricole, les PD réclament une baisse généralisée des droits de douane sur les produits industriels selon une formule qui obligerait tous les pays à ramener leurs droits sous une certaine limite. Ils demandent aussi aux PED d'ouvrir davantage leurs services à la concurrence étrangère.

Le troisième enjeu est bien celui du développement. À défaut de trouver un accord global sur de nouvelles règles commerciales et faute de convergence sur les deux enjeux précédents, la Conférence de Hong Kong se rabattrait sur un "paquet développement" ficelé par l'Union européenne par lequel Bruxelles propose d'élargir l'accord «tout sauf les armes», qu'elle a conclu avec les pays les moins avancés (PMA), aux autres membres de l'OMC et, qui verrait les PD et les pays émergents offrir un accès sans droits de douane ni contingentements aux produits des PMA. Aussi, « s'il devait s'agir là de la seule bouée de secours offerte à Hong Kong, et que les États membres devaient échouer à la saisir, alors cette Conférence serait définitivement un "échec"».


Libéralisation des échanges: les défis de la ministérielle de Hong Kong

Le principal mot d'ordre des membres de l'OMC est "Éviter un nouveau Cancun". La dernière conférence ministérielle qui s'est déroulée fin 2003 à Cancun, au Mexique, s'était en effet soldée par un échec. Des PED, comme l'Inde, avaient refusé de négocier sur des sujets comme la concurrence, la simplification de la bureaucratie et la transparence des marchés publics en l'absence de concessions sur l'agriculture de la part des pays riches. Dans un discours prononcé le 12 décembre dernier, le Directeur général, M. Pascal Lamy, a dit que les Membres devaient “renforcer le projet de Déclaration, le développer et le faire avancer”, soulignant qu'il n'y avait “pas de temps à perdre”. Il avait déjà averti qu'"un échec des négociations serait une trahison pour les pays pauvres": « Nous manquerions une opportunité historique d'éliminer les subventions à l'exportation utilisées pour vendre les produits agricoles (des PD) à des conditions de dumping sur les marchés des pays en développement ».

De fait, des experts estiment qu'un échec du cycle de négociations de Doha, enjeu de la conférence ministérielle de l'OMC à Hong Kong, pénaliserait avant tout les PED, qui réclament la fin des injustices dans le commerce mondial des produits agricoles. Aussi, M. Lamy a notamment rappelé: « À Doha, nous avons promis aux pays en développement de corriger, en leur faveur, les distorsions du système commercial mondial. Si le cycle n'aboutissait pas, les pays en développement perdraient tout espoir de nouveaux marchés et d'une plus grande équité (…). Nous avons besoin de ce cycle (de Doha) pour promouvoir le développement économique et contribuer à faire reculer la pauvreté ».

Après Seattle en 1999 et Cancun en 2003, un nouvel échec de l'OMC risquerait aussi de sonner le glas définitif des négociations multilatérales et de donner dans tous les pays un nouvel élan aux tenants du protectionnisme, comme au Congrès américain où sont régulièrement déposés des propositions de retrait de l'OMC, et comme l'a averti le commissaire européen au Commerce, M. Peter Mandelson, dans une interview le 10 novembre dans le quotidien économique allemand Handelsblatt: "Un développement du protectionnisme serait inévitable". Selon Françoise Crouïgneau du quotidien Les Échos, « un échec à Hong Kong pourrait remettre en cause une dynamique multilatérale déjà mise à mal par la multiplication des accords bilatéraux. Et amoindrir un peu plus la crédibilité de l'OMC. En criant "coulez l'OMC", les altermondialistes devraient savoir qu'ils se tirent une balle dans le pied. Car ils en appellent à la mort d'une institution qui, certes, doit se réformer. Mais reste la seule capable de fixer des règles du jeu, aux forts comme aux faibles. Et de les rendre contraignantes ».

Pour sa part, M. Jean-Pierre Lehmann, du centre de réflexion liberal Evian Group, redoute deux scénarios possibles: "L'un serait de voir le monde tissé par une toile complexe d'accords commerciaux préférentiels" passés en dehors du cadre de l'OMC entre des États ou des régions du monde. Un tel scénario désavantage habituellement les pays pauvres, qui ont moins de poids pour négocier en bilatéral face à un pays riche. L'autre scénario verrait "un retour à l'anarchie, au démantèlement du droit dans le commerce international et aux guerres commerciales des années 1930", avec de redoutables conséquences géopolitiques.

Du coup, l'économiste Michel Rainelli constate, dans un récent ouvrage sur l'institution (L'économie mondiale 2005, Paris, La Découverte, Repères n° 393), « un contexte général de remise en cause de l'OMC, à la fois interne par des nations en développement qui considèrent que la mondialisation se fait à leurs détriment, mais aussi externe, par des ONG qui critiquent les principes mêmes de son fonctionnement » et lui reprochent une ouverture des marchés défavorables aux petits acteurs du commerce international. Les accords conclus dans le cadre de l'OMC n'ont pas toujours bonne réputation. Comme parade au blocage des négociations ces dernières années, de plus en plus de pays ont choisi de conclure des accords bilatéraux ou régionaux. Or, ce type de traités avantage d'abord les économies influentes qui peuvent y imposer leurs conditions. De plus, l'OMC est confrontée à l'augmentation continuelle du nombre de ses États membres avec un éventail d'économies nationales aussi vaste, ce qui rend difficile la prise de décisions consensuelles. Les pays émergents, qui ont compris l'avantage qu'ils pouvaient tirer du multilatéralisme, en seraient sans doute les premiers affectés.


Les alliances à l'OMC et les groupes en présence à Hong Kong

En général, pour mieux défendre leurs intérêts lors des négociations, les membres de l'OMC établissent entre eux des alliances relativement homogènes leur permettant de défendre des positions communes, mais aussi de faciliter les négociations entre les 149 membres. Ces alliances plus ou moins informelles prolifèrent, à tel point que certains pays figurent dans plusieurs groupes. De fait, la montée en puissance des pays émergents dans le commerce international, comme le Brésil, l'Inde ou la Chine, se reflète dans les négociations à l'OMC. Auparavant, les États-Unis, l'UE, le Canada et le Japon tenaient le haut du pavé et les oppositions se résumaient souvent en un affrontement Nord-Sud. La création du G20 (groupe des pays émergents) sur initiative du Brésil avant la conférence de Cancun en 2003 a changé la donne. On compte ainsi plusieurs protagonistes:

• Le G10 (9 membres: Corée du Sud, Ile Maurice, Islande, Israël, Japon, Liechtenstein, Norvège, Suisse, Taïwan.). Il réunit des importateurs nets de produits agricoles qui imposent des droits de douane très élevés sur certains produits considérés comme vitaux pour leurs agriculteurs, comme le Japon (plus de 500% sur ses importations de riz). Ils rejettent toute notion de plafond pour les droits de douane;

• Le Groupe de Cairns (17 membres: Afrique du Sud, Argentine, Australie, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Guatemala, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay). Il réunit des grands exportateurs agricoles, développés ou en développement, hostiles aux subventions de l'UE et des États-Unis;

• Le G20 (21 membres: Afrique du Sud, Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Chine, Cuba, Egypte, Guatemala, Inde, Indonésie, Mexique, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Tanzanie, Uruguay, Venezuela, Zimbabwe). Il réunit des pays émergents sous la conduite du Brésil et de l'Inde. D'accord pour dénoncer les politiques agricoles des pays riches, ils sont plus divisés sur la question des produits industriels, entre des exportateurs favorables au libre-échange comme le Brésil et des pays plus protectionnistes comme l'Inde;

• Le G33 (42 membres: Antigua et Barbuda, Barbade, Belize, Bénin, Botswana, Chine, Congo, Corée du Sud, Côte d'Ivoire, Cuba, Grenade, Guyana, Haïti, Honduras, Ile Maurice, Inde, Indonésie, Jamaïque, Kenya, Madagascar, Mongolie, Mozambique, Nicaragua, Nigeria, Ouganda, Pakistan, Panama, Pérou, Philippines, République Dominicaine, St Kitts et Nevis, Ste Lucie, St Vincent et Grenadines, Sénégal, Sri Lanka, Surinam, Tanzanie, Trinidad et Tobago, Turquie, Venezuela, Zambie, Zimbabwe). Il réunit des PED qui défendent le concept de "produits spéciaux" importants pour leur agriculture, pour lesquels ils demandent à pouvoir conserver un plus haut niveau de protection;

• Le Groupe des Pays ACP- Afrique-Caraïbes-Pacifique (56 membres à l'OMC: Afrique du Sud, Angola, Antigua et Barbuda, Barbade, Belize, Bénin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Centrafrique, Tchad, Congo, Côte d'Ivoire, Cuba, RD Congo, Djibouti, Dominique, République Dominicaine, Fidji, Gabon, Gambie, Ghana, Grenade, Guinée, Guinée-Bissau, Guyana, Haïti, Jamaïque, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Ile Maurice, Mozambique, Namibie, Niger, Nigeria, Ouganda, Papouasie Nouvelle Guinée, Rwanda, St Kitts et Nevis, Ste Lucie, St Vincent et Grenadines, Sénégal, Sierra Leone, Iles Solomon, Surinam, Swaziland, Tanzanie, Togo, Trinidad et Tobago, Zambie, Zimbabwe). Il réunit d'anciennes colonies qui souhaitent pouvoir conserver un accès préférentiel au marché européen, s'opposant ainsi à certaines positions du G20;

• Le G90 : Structure plus informelle, il réunit les ACP ainsi que les pays de l'Union africaine et les PMA


Comment fonctionne l’AGCS

Les services couvrent un large éventail d’activités économiques très diverses, qui représentent des enjeux, des institutions et des intérêts tout aussi divers. La conclusion de l’AGCS (Accord général sur le commerce des services - GATS en anglais, voir OMC), qui a fait entrer les échanges de services dans le cadre multilatéral des règles commerciales, est l’un des résultats les plus significatifs du cycle d’Uruguay. L’AGCS offre aux échanges de services des objectifs semblables, pour l'essentiel, à ceux du GATT pour les échanges de marchandises qu'il assure depuis 55 ans grâce à l’application de règles mutuellement acceptées et à des engagements contraignants concernant l’accès aux marchés et la non-discrimination. Néanmoins, la libéralisation du commerce des services pose des problèmes très différents de celle des échanges de marchandises, étant donné les caractéristiques des services et les cadres réglementaires très développés existant dans bon nombre de secteurs de services.

Accord-cadre qui reprend plusieurs des principes fondamentaux du GATT – traitement national, traitement de la nation la plus favorisée (NPF), transparence des réglementations intérieures, application équitable des lois –, l’AGCS couvre en principe le commerce international de tous les services à l’exception des services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental et, dans le secteur des transports aériens, des droits de trafic et de tous les services directement liés à l’exercice de ces droits. Il comprend trois principaux éléments : un cadre qui définit les obligations générales concernant le commerce des services, à peu près comme le fait le GATT pour les échanges de marchandises; plusieurs annexes concernant des secteurs particuliers; et les listes d’engagements soumises par les membres de l’OMC.

La liste de l'OMC compte 12 secteurs et 163 sous secteurs. En raison de sa structure et de sa conception volontaire et "ascendante" de la libéralisation, l’AGCS permet aux membres de l’OMC de choisir les secteurs, les modes de fourniture (commerce transfrontière, mouvement de consommateurs, présence commerciale et mouvement de fournisseurs) et les conditions réglementaires dans lesquelles les engagements de libéralisation sont pris, voire de ne prendre aucun engagement en excluant des secteurs tout entiers de leurs listes. En fait, l’AGCS permet aux pays membres d’ouvrir progressivement leurs marchés de services et de s’intégrer dans le système commercial multilatéral à leur propre rythme et conformément à leurs priorités et objectifs nationaux. Il prévoit pour cela une série de moyens grâce auxquels les pays peuvent limiter, conditionner ou même suspendre les engagements qu’ils ont contractés.

L’AGCS offre les options suivantes à un pays membre de l’OMC qui souhaite exclure un secteur de services des engagements qu’il a pris au titre de l’AGCS, limiter la portée de ces engagements ou prendre une mesure qui aura pour effet de les enfreindre, ou encore se retirer entièrement du système commercial multilatéral:

• Il peut simplement refuser de prendre le moindre engagement. Rien dans l’AGCS n’oblige les pays membres à libéraliser un secteur déterminé, et un pays pourrait indéfiniment décider d’exclure un secteur des engagements qu’il a pris. A cet égard, le champ des services couverts par l’AGCS est beaucoup moins complet que celui des marchandises visées par le GATT. Si la majorité des membres de l’OMC ont consolidé la totalité ou la quasi-totalité de leurs tarifs douaniers sur les produits, bon nombre d’entre eux n’ont jusqu’à présent pris aucun engagement contraignant concernant un grand nombre de leurs secteurs de services.

• Le pays est libre de préciser ses engagements à l’égard de n’importe quel secteur ou sous-secteur. Pour chacun des quatre modes de fourniture des services visés par l’AGCS, un membre de l’OMC peut soit préciser qu’il n’a pris aucun engagement dans le secteur considéré, soit faire une réserve plus précise. Il peut aussi prendre un engagement qui se situe en retrait du statu quo réglementaire ou s’engager à une libéralisation future, ce qui permet aux fournisseurs en place de se préparer en prévision des nouvelles conditions du marché et des régimes réglementaires nécessaires qui seront mis en place.

• Le pays peut appliquer des limitations « horizontales » à tous les services, c’est-à-dire des limitations applicables à tous les secteurs.

• Un pays peut invoquer les dispositions de l’article XII de l’AGCS (Restrictions destinées à protéger l’équilibre de la balance des paiements) pour suspendre un engagement s’il constate qu’il a des effets préjudiciables sur sa balance des paiements.

• Un pays peut invoquer les diverses exceptions générales prévues à l’article XIV de l’AGCS (Exceptions générales) pour justifier des réglementations existantes ou pour en adopter de nouvelles afin de répondre à des préoccupations légitimes de politique nationale.

• Un pays peut enfin se retirer totalement de l’AGCS et de l’OMC bien qu’il convienne de rappeler à cet égard qu’aucun membre de l’OMC n’a jusqu’à présent agi de la sorte et que les pays ont montré plus d’empressement pour adhérer à l’organisation que pour la quitter.


L'AGCS et l'ouverture des marchés de services

L’AGCS contient un "agenda intégré" qui engage les Membres à entreprendre des cycles successifs de négociation en vue de la libéralisation progressive. Le premier a démarré en 2000 et, en mars 2001, les Membres ont adopté les modalités pour les négociations commerciales sur les services, appelées "lignes directrices et procédures pour les négociations", qui prévoient l’approche de la présentation de demandes et d’offres comme principale méthode de négociation de "nouveaux engagements spécifiques" sur l’accès aux marchés, le traitement national et les engagements additionnels. Les Lignes directrices donnent également pour mandat aux Membres de poursuivre les négociations sur les "questions en suspens", c'est-à-dire l’établissement d’un mécanisme de sauvegarde d’urgence "MSU" pour les services, des disciplines éventuelles sur la réglementation intérieure et des disciplines sur la passation des marchés publics et les subventions.

La Déclaration ministérielle de Doha a, par la suite, renvoyé à ces Lignes directrices comme "base pour poursuivre les négociations" afin de réaliser l’objectif énoncé dans l’AGCS. Parmi les objectifs pertinents de ce mandat figurent la mise en place d’un cadre de principes et de règles pour le commerce des services, la réalisation d’une élévation progressive des niveaux de libéralisation et la facilitation de la participation accrue des PED dans le commerce des services, ainsi que l’expansion de leurs exportations de services. Concernant ce dernier objectif, l’AGCS prévoit spécifiquement que l’accès aux secteurs et aux modes de fourniture qui intéressent les PED du point de vue des exportations doivent être libéralisés. Afin d’arriver à une élévation progressive des niveaux de libéralisation du commerce des services, les négociations sont orientées vers la réduction ou l’élimination des mesures qui entravent l’accès effectif aux marchés et qui sont discriminatoires envers les fournisseurs de services étrangers et rendent donc généralement plus difficile pour les fournisseurs de services étrangers la possibilité de faire des affaires.

L’AGCS reconnaît que le processus de libéralisation doit être mis en place, compte dûment tenu des objectifs de politique nationale et du niveau de développement des différents Membres, à la fois dans l’ensemble et dans chacun des secteurs. L’Accord spécifie donc qu’une flexibilité appropriée sera assurée aux différents PED Membres pour l’ouverture de moins de secteurs, la libéralisation de moins de types de transactions et l’élargissement progressif de l’accès aux marchés, en conformité avec leur situation en matière de développement; et en ouvrant leurs marchés aux fournisseurs de services étrangers, ils y attacheront des conditions d’accès qui leur permettront de renforcer leur capacité intérieure en termes de services, son efficience et sa compétitivité, pour supporter les conséquences de l’entrée de fournisseurs de services étrangers.


Les négociations sur le commerce des services depuis Cancun

Depuis la Conférence ministérielle de l'OMC de Cancun, les négociations sur les services dans le cycle de Doha ont porté presque exclusivement sur l’accès aux marchés, et plus spécifiquement sur la présentation bilatérale de demandes et d’offres, qui continue d’avancer indépendamment des hauts et des bas politiques de la Série de négociations. Les négociations fonctionnent suivant un mécanisme de demandes et d'offres bilatérales entre les différents pays membres. Mais à la fin septembre, seule une centaine de pays avaient déposé une offre initiale et une cinquantaine une offre révisée. Les services représentent 71% du commerce des PD, contre 45% pour les pays du Sud. L'Union européenne totalise même 80% du commerce mondial des services. Du coup, elle souhaite que, sur 163 sous-secteurs des services répertoriés à l'OMC, les PD ouvrent davantage 139 sous-secteurs et les PED 93. La trentaine de PMA membres de l'OMC n'ont pas à déposer d'offre.

L’évolution récente la plus significative – et la plus litigieuse - dans ces négociations est venue des fortes pressions exercées par certains Membres de l’OMC pour établir des engagements d’accès aux marchés minimaux obligatoires (benchmarks). Ces initiatives reposent sur le point de vue selon lequel les engagements à la fois initiaux et révisés offerts jusqu’ici laissent beaucoup à désirer, et que la modalité de négociation pour la présentation "d’offres et de demandes" bilatérales n’est pas suffisante pour réaliser la profondeur et la portée des engagements de libéralisation, souhaitées par ces Membres.

En effet, si la présentation d’offres et de demandes a avancé lentement, il n’y a eu aucun progrès dans les discussions parallèles sur les questions dites "horizontales" et celles portant sur les "règles de l’AGCS". Les questions horizontales comprennent, entre autres, l’évaluation de la libéralisation des services, les disciplines sur les réglementations internes, le crédit pour la libéralisation autonome, le traitement spécial et différencié pour les PMA et la classification des sous-secteurs des services. Les questions portant sur les règles de l’AGCS comprennent les négociations sur un mécanisme de sauvegarde d’urgence (MSU), des disciplines pour les subventions sur les services et la passation des marchés publics. Les deux ensembles de questions présentent un intérêt particulier pour les PED et pour les autorités réglementaires nationales.

La nouvelle phase de négociations qui s'ouvre à Hong Kong doit aborder les questions horizontales et celles ayant trait aux règles de l’AGCS, parallèlement à celles relatives à l’accès aux marchés. Diverses propositions ont été faites sur les questions liées aux règles de l’AGCS tant par les PD que par les PED, mais les divergences restent profondes et de nombreuses questions techniques sont restées sans réponse. Ceci est une source de préoccupation en particulier pour les PED, qui voient peu d’avantages potentiels dans les négociations actuelles sur les services si d’autres questions d’accès aux marchés ne sont pas prises en compte simultanément. L’absence de résultats concrets au niveau multilatéral a donné lieu à plusieurs nouveaux accords commerciaux bilatéraux qui ont incorporé des normes AGCS-plus, et parfois AGCS-moins, remettant ainsi en question l’intégrité du cadre de l’AGCS, ainsi que le montre le Rapport du président au Comité des négociations commerciales et le Directeur général de l'OMC.

Alors que le cycle de Doha s’est ralenti depuis Cancun, la tendance à des accords régionaux et bilatéraux gagne encore plus de terrain. La plupart de ces accords régionaux contiennent des dispositions relatives aux services. La majeure partie des obligations découlant de services dans ces accords régionaux de la nouvelle génération sont du type AGCS-plus, par exemple les listes négatives d’engagements de libéralisation. Toutefois, certains d’entre eux ont des règles AGCS-moins qui ont une portée moindre que les obligations découlant de l’AGCS, notamment des définitions limitées des modes 2 et 4, des niches pour les subventions dans les services, la séparation de certains services des 12 secteurs visés par l’AGCS (c'est-à-dire la création de chapitres spéciaux sur le commerce électronique), et des exemptions plus larges en matière de sécurité. La prolifération des accords commerciaux régionaux avec des dispositions sur les services pourrait à terme rendre l’AGCS non pertinent. De plus, des règles de type AGCS-moins pourraient mettre ces accords en contradiction avec le droit de l’OMC.


La Convention de l'UNESCO sur la diversité des expressions culturelles et les négociations sur les services à Hong Kong

Dans la perspective d’apporter un soutien aux pays francophones dans leurs efforts de préparation et de participation à la 6ème Conférence ministérielle de l’OMC, l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) a mis en place un programme d’actions comprenant entre autres: des ateliers thématiques sur les négociations commerciales; un Forum électronique dédié aux négociations commerciales; une Formation en vidéo conférence sur le Cycle de Doha. Les ateliers thématiques, portant sur des thèmes prioritaires des négociations commerciales, ont permis aux représentants des Délégations de pays francophones en poste à Genève d’échanger avec des experts confirmés de la négociation sur les thèmes prioritaires à la négociation. C'est ainsi que M. Pierre Sauvé, chercheur associé au London School of Economics and Political Science, et expert en commerce international et en négociations commerciales dans le domaine des services, s'est entretenu le 24 octobre dernier avec des participants au Forum électronique francophone de discussion dédié aux négociations commerciales engagées dans le cadre du Cycle de Doha sur le thème "le commerce des services".

• À la question de savoir de quelle manière la Convention de l'UNESCO sur la diversité des expressions culturelles adoptée le 20 octobre pouvait-elle influencer les négociations sur les services, M. Sauvé a indiqué que cette Convention est peu susceptible d'avoir une grande incidence dans l’immédiat sur les pourparlers AGCS en cours. Pour deux raisons: la première est que la Convention doit être ratifiée et mise en œuvre par les pays membres de l'UNESCO, et cela mettra un certain temps, qui ne sera pas nécessairement synchronisé avec le cycle de Doha; deuxièmement, parce que les pays membres de l'OMC ont tout loisir de souscrire ou non des engagements dans ce secteur (comme dans tous les autres) et que très peu d'entre eux ont jusqu'ici affiché une volonté d'enrichir ou de modifier leurs offres (limitées) en matière de libéralisation dans ce secteur. Selon M. Sauvé, le symbolisme de la Convention, et la volonté qu'elle incarne de fournir à ses signataires des espaces accrus de soutien public à la production culturelle est très important. Un interlocuteur estime également que les pays francophones viennent d'avoir un atout de taille avec l'adoption de cette Convention, et que dans les négociations en cours à l'OMC, il faudra éviter de tomber dans le piège de proposer et/ou de répondre favorablement aux requêtes soumises dans ce sous-secteur, car, rappelle M. Sauvé, un pays membre de l’OMC jouit d’une flexibilité entière dans la détermination des secteurs où il souhaite souscrire (ou non) des engagements de libéralisation, de même que des restrictions qu’il entend maintenir dans ces secteurs au terme de ces engagements.

• Les négociations services sont elles susceptibles de saper les obligations universelles des gouvernements en matière de services publics, ainsi que leur capacité à réguler et compromettent-elles la diversité culturelle? À cela, M. Sauvé souligne que le droit des états de réguler leurs activités de services est primordial, reconnu dans le préambule de l'AGCS ainsi que dans bon nombre d'articles de l'accord. Ce droit n'est nullement remis en cause par l'AGCS, et l'accord fournit aux pays membres le droit de soumettre les opérateurs étrangers à toutes les obligations réglementaires intérieures prévues au titre des législations nationales, y compris celles de nature discriminatoire dans les secteurs sujets à des engagements spécifiques. Cela concerne notamment les obligations de service public et d'universalité, que l'AGCS ne remet nullement en cause. Les services publics - éducation, santé, services postaux, sont exclus du champ de compétence de l'AGCS dès lors qu'ils sont fournis sur une base non-commerciale et n'entrent pas directement en concurrence avec des prestataires privés équivalents. Cela n'empêche pas les membres de l'OMC de souscrire, s'ils le souhaitent, des engagements de libéralisation s'ils veulent ouvrir ces secteurs à la concurrence (ce que très peu ont fait à ce jour). Il est utile de rappeler à ce titre qu’aucune proposition de libéralisation en matière de services de santé n’a été avancée au cours du cycle de Doha, et que seuls une petite poignée de pays, surtout développés, militent en faveur d’une ouverture (partielle et limitée et ne touchant pas à la question des subventions) des services d’éducation post-secondaires. Si ces secteurs sont non-concurrentiels, ils sont considérés comme exclus par l'accord. De même, sur la question de la diversité culturelle, il en revient à chacun des pays membres de décider s'ils souhaitent ou non souscrire des engagements de libéralisation en matière de services audio-visuels (ce que peu d'entre eux ont fait à ce jour). Les membres de l'OMC peuvent très bien rester à l'écart de ce secteur et ne pas souscrire d'engagements, comme c'est le cas du Canada par exemple, s'ils estiment que pareils engagements sont de nature à compromettre leur liberté d’action en matière de politique de soutien aux créateurs. Il rappelle notamment que l'AGCS n'impose pas aux États de libéraliser, ce processus se fait en fonction des intérêts bien compris et bien évalués de chaque État. En fait, l'AGCS compte une architecture à trois ou quatre piliers: (1) rien n'oblige un État à s'engager; (2) un pays membre peut ouvrir un seul secteur s’il le désire; (3) l'ouverture peut être graduelle et progressive; et (4) le pays peut surtout inscrire des conditions à ses engagements.

• Peut-on aborder la question des services culturels (enseignement et formation, y compris via Internet) dans le cadre des négociations services à l'OMC? Pour M. Sauvé, les membres de l'OMC ont tout loisir d'aborder, s'ils le souhaitent, et de la façon dont ils l'entendent, cette question, y compris sur le plan des services fournis sur une base transfrontière par voie électronique. Il note cependant que jusqu'ici, une petite minorité (à peine 10% des membres) ont souscrit des engagements de libéralisation dans ce secteur jugé par beaucoup comme hautement sensible, et que la majorité des engagements souscrits concernent la présence commerciale plutôt que le commerce à distance via Internet. Cette réticence à aborder ce sujet à l’OMC se fonde en partie sur le fait que le commerce électronique des services audiovisuels était fort peu développé au moment de la conclusion du cycle d'Uruguay en 1994. Jusqu'ici dans le cycle de Doha, peu de pays ont signalé une volonté de revoir cette question de façon significative, et peu ont signalé une volonté de libéraliser davantage par ce biais.


• Quelle est la démarche de l'Union européenne dans la libéralisation des services au sein de l'OMC ou dans le cadre d'accords bilatéraux et quelles sont ses priorités? M. Sauvé soutient que l'Union européenne est sans conteste l'un des acteurs majeurs de la négociation en cours à l'OMC dans le domaine des services, puisque l'UE englobe un grand nombre de pays parmi les tous premiers exportateurs de services au monde. De ce fait, les requêtes de l'UE en vue d'une plus large ouverture des marchés de services concernent la plupart des secteurs couverts par l'AGCS (à l'exception de ceux qu'elle considère elle-même comme sensibles, tels les services audio-visuels, l'éducation ou la santé). De plus ces requêtes ont été adressées à un très grand nombre de membres de l'OMC, à divers niveaux de développement.

Pour conclure, M. Sauvé a émis des recommandations aux négociateurs des PED francophones concernant les négociations à la Conférence ministérielle de Hong Kong: « Prudence, fermeté et approche globale du problème, voilà à mon sens quels doivent être les maîtres mots guidant les PED à l’approche de la réunion ministérielle de Hong Kong. Prudence, car l’ouverture des marchés de services ne peut se faire sans un renforcement significatif de la capacité à réguler et de la capacité de répondre aux opportunités nouvelles d’accès au marché pouvant découler de la négociation au terme du cycle de Doha. Cela prend du temps et doit donc se traduire par des engagements par nature progressifs. Fermeté à la fois à l’égard des grands arbitrages découlant du cycle dans son ensemble, et du besoin impérieux de satisfaire les attentes d’un cycle axé prioritairement sur le développement; cela exige que les sujets prioritaires pour les PED soient traités comme tels, à la fois au titre des discussions services mais aussi ailleurs dans les négociations. Vision globale enfin, car tous les membres de l’OMC, sans égard à leurs niveaux de développement, ont des intérêts offensifs à défendre dans les services. Ces intérêts recouvrent une gamme de plus en plus large d’activités. Aussi ont-ils intérêt à entrevoir une ouverture progressive des secteurs-clés liés aux infrastructures – télécoms, finance, transport, services professionnels, et ayant des incidences importantes sur leur commerce des marchandises et agricoles et pouvant exercer une influence déterminante sur leur croissance et leur compétitivité à long terme ».


De l'importance pour les pays de s’abstenir de prendre tout engagement de libéralisation du secteur culturel dans les négociations dans le cadre de l'AGCS

Il convient de rappeler que les enjeux de ces négociations commerciales sur le secteur culturel sont importants. Il est généralement admis que « les accords commerciaux exercent depuis plusieurs années une pression croissante sur les pays pour qu’ils renoncent à leur droit d’adopter des politiques culturelles afin de s’assurer que leurs citoyens puissent avoir accès à leur propre culture, de même qu’à la culture d’autres pays ». Et c’est pourquoi la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, adoptée par la Conférence générale de l’UNESCO le 20 octobre dernier, est si importante dès lors qu’elle reconnaît la nature spécifique des biens et services culturels, en tant que porteurs de valeurs, d’identité et de sens qui transcendent leur dimension commerciale.

De fait, le Comité international de liaison des Coalitions pour la diversité culturelle - qui regroupe en son sein 31 coalitions dans autant de pays, tout comme l’Union européenne, l’Organisation internationale de la Francophonie et les autres Aires linguistiques (lusophone, hispanophone et arabophone), ont toujours rappelé l’importance pour les pays, durant toute la période couvrant la négociation, l’adoption et la ratification de cette Convention de s’abstenir de prendre tout engagement de libéralisation du secteur culturel dans les négociations commerciales qui limiteraient l’application de la Convention. De même, plusieurs gouvernements, dont ceux du Canada et du Québec, ont notamment décidé de ne pas prendre d'engagements de libéralisation de ce secteur et d'avoir recours aux réserves nécessaires pour préserver leurs politiques, chaque fois que des questions, notamment celles relatives aux biens, aux services, à l'investissement, aux règles de concurrence et à la propriété intellectuelle, pourront avoir une incidence sur leur capacité d'adopter des mesures de soutien à la culture.