Enjeux et objectifs de la 6ème Conférence ministérielle de l’OMC (Hong-Kong, 13-18 décembre 2005)

1. Rappels généraux sur l’OMC et les Cycles de négociation précédents :


Parmi les questions en jeu dans le cadre de la conférence de Hong-Kong (13 au 18 décembre 2005), les principales, outre le dossier des subventions agricoles, sont la croissance mondiale, l’éradication de la pauvreté et la réforme même de l’OMC.

Mais, avant d’aborder ces différentes questions, quelques rappels indispensables.

Créée en 1995 au terme des négociations commerciales multilatérales du Cycle de l’Uruguay (1986-1994), l’Organisation Mondiale du Commerce (« OMC ») est une organisation internationale dont les membres fixent les règles mondiales régissant les échanges commerciaux entre eux (1). La Conférence ministérielle est l’organe de décision suprême de l’OMC, car les décisions les plus importantes concernant ses membres sont prises dans le cadre d’un vote à l’unanimité au cours de ces conférences. Au 11 décembre 2005, l’OMC comptait 149 membres et 32 observateurs, grâce à l’entrée de l’Arabie Saoudite dans l’Organisation à cette même date.

L’OMC s’est dotée d’un Organe de règlement des différends (« ORD ») contraignant qui a démontré son efficacité sur certains dossiers. Un différend naît lorsqu’un gouvernement membre estime qu’un autre membre viole un accord de l’OMC ou un engagement contracté dans le cadre de l’OMC. Et c’est aux gouvernements membres, par l’intermédiaire de l’ORD, qu’il incombe en dernier ressort de régler les différends (2).

L’objectif de l’OMC est de libéraliser le commerce international, au motif que cela insufflerait des milliards de dollars dans l’économie mondiale et aiderait des millions de personnes à sortir de la pauvreté (3).

L’OMC est entrée dans le « Programme de Doha pour le développement » à l’occasion de la 4ème conférence ministérielle de l’Organisation, tenue à Doha (Qatar) en novembre 2001. Le cycle de négociations engagé, dit « Cycle du développement », porte sur des sujets qui s’inscrivent dans l’esprit des « Objectifs du millénaire » (« OMD ») de l’Organisation des Nations Unies (« ONU »), c’est-à-dire l’élimination de la pauvreté dans le monde et le développement économique et social des pays en développement (« PED »), mais aussi et surtout des pays les moins avancés (« PMA »).

Alors que la conférence de Doha avait servi à définir les sujets sur lesquels les pays allaient négocier pendant le cycle concerné, la conférence de Cancun (Mexique, septembre 2003), fut le premier test d’une conférence multilatérale dans laquelle les grands pays industrialisés eurent à affronter une résistance organisée de la part des pays du Sud. Non seulement les PED ont gagné du poids individuellement, mais plusieurs se sont unis au sein d’un groupe appelé G20 pour défendre une position commune sur l’agriculture — alliance qui leur permet de mieux défendre leurs intérêts.

Aux yeux de la plupart des observateurs, la conférence de Cancun s’est soldée par un échec. Elle était considérée, à l’origine, comme un point de mi-parcours du cycle de négociations, lors duquel un accord devait être trouvé sur les produits agricoles et non agricoles. Néanmoins, aucun accord ne fut atteint lors de ce sommet, les PED préférant une absence d’accord plutôt qu’un mauvais accord de leur point de vue.

En mai 2004, les négociations furent relancées par l’Union européenne (« UE ») via une série de propositions. Ces propositions soulevèrent d’intenses débats qui aboutirent à l’accord-cadre de juillet 2004 qui définit les paramètres de négociation pour la conférence de Hong-Kong sur l’agriculture, les tarifs industriels, les services, « la facilitation des échanges » et les questions de développement. Soulignons cependant que ce cadre de propositions marque seulement une étape du processus de négociation. En effet, à l’approche de la conférence de Hong-Kong, les pays membres ont été appelés à faire des offres chiffrées sur chacun des sujets mentionnés. Et ce qui est diagnostiqué actuellement comme une « impasse » est né de l’écart entre les différentes propositions.


2. La question agricole


2.1. Enjeux généraux

L’agriculture revêt une importance très particulière pour la majorité des pays. En effet, beaucoup sont sensibles aux questions de souveraineté alimentaire, à la spécificité culturelle de certains produits et à l’emploi agricole. Par ailleurs, l’économie de certains pays repose essentiellement sur l’agriculture, et l’OMC considère qu’un accord sur l’agriculture permettrait aux pays dépendants de ce secteur de s’enrichir grâce au commerce.

Il serait absurde de réduire la question agricole à une opposition entre Nord et Sud, car il existe aussi des conflits d’intérêts entre pays du Sud. On peut notamment penser à la dispute commerciale sur la banane : en effet, l’UE a signé un accord avec le groupe ACP (4) en accordant à ses membres une préférence pour ce produit. Néanmoins, cet accord a suscité la colère des pays latino-américains, qui sont également de grands producteurs de bananes. Si les tarifs étaient uniformisés entre les deux groupes d’exportateurs, on constaterait une arrivée massive de bananes latino-américaines sur le marché européen, ce qui entraînerait une diminution de la part de marché pour le groupe ACP dont les économies sont beaucoup plus dépendantes de ce produit.

De manière générale, il existe également au sein de chaque pays des forces favorables et d’autres défavorables à la libéralisation de l’agriculture. L’accord doit donc représenter une synthèse acceptable par les différentes parties, et prendre en compte les situations spécifiques de chaque pays afin de faire du « Cycle de Doha pour le développement » un succès.


2.2. Position des acteurs au sein de l’OMC

Les discussions portent sur trois sujets principaux : l’accès aux marchés, les subventions à l’exportation et les subventions à la production. D’un côté, on trouve des pays qui souhaitent libéraliser l’agriculture rapidement (5) en éliminant toutes sortes de subventions. Ce sont souvent des pays exportateurs nets de produits agricoles qui ont des avantages comparatifs dans le domaine. De l’autre côté, on a un groupe de pays qui ne souhaitent pas voir ce secteur se libéraliser dans l’immédiat (6), car cela aurait pour eux des répercussions négatives sur l’emploi et la qualité de vie. Enfin, il existe un groupe de pays qui préfèreraient généraliser le système dit de « traitement spécial et différencié » (7).

Le 28 octobre 2005, l’UE a soumis une offre finale sur l’agriculture à ses partenaires (8). Cette offre, jugée sérieuse par le directeur général de l’OMC et aussi par certains pays en développement, a été jugée insuffisante par les Etats-Unis et le groupe de Cairns, notamment, et elle a aussi été jugée excessive par des pays membres de l’UE, ce qui entrave les négociations actuelles. Ainsi, l’UE a-t-elle décidé de faire de nouvelles concessions vers la fin du mois de novembre 2005 : dans un premier temps sur le coton (9), ensuite sur la question du développement (10) et enfin sur le sucre (11). Faute d’arriver à un consensus, l’UE n’entend donc assumer un blâme général dans l’hypothèse d’un échec sur les questions liées au développement.


3. Les autres thèmes de négociation


En l’état des choses à fin novembre 2005, un compromis semble difficile à trouver. L’UE ne fera pas de nouvelles propositions sur l’agriculture sans avancées sur les services et les produits non agricoles. Les EUA sont prêts à diminuer leurs subsides si une offre intéressante est faite sur l’agriculture. Le G20 ne fera aucune offre sur les services et les produits agricoles sans une offre sérieuse sur l’agriculture. Enfin, le G90 (12) ne fera aucune concession sans renforcement du traitement spécial et différencié (13).


3.1. Les produits non-agricoles

L’objectif de la libéralisation des produits non agricoles est d’arriver à harmoniser les droits de douanes et réduire les barrières non tarifaires (légales, réglementaires, techniques). Dans sa dernière offre, l’UE conditionnait son offre sur l’agriculture à une diminution des tarifs sur les produits non agricoles et sur les services. Les Etats du G90 réclament pour leur part un espace d’intervention et de flexibilité leur permettant d’élaborer librement leurs politiques industrielles et de définir leurs objectifs nationaux en matière de développement. Plus généralement, ces pays souhaitent que la libéralisation de ce secteur ne contribue pas à leur appauvrissement du fait d’un déséquilibre des échanges : justification des mécanismes « de préférences », entre autres. Par ailleurs, le G90 veut exempter les PMA de tout engagement de réduction de tarifs.


3.2. Les services

Le secteur tertiaire est le plus important secteur d’activités pour les pays développés. Jouissant d’avantages comparatifs confortables dans le domaine des services, les pays développés souhaitent une libéralisation de ce secteur (14). Cependant, en raison de contraintes liées à leurs capacités, les Etats membres du G90 ne peuvent se permettre une telle libéralisation pour le moment, car leurs entreprises ne seraient pas en mesure de concurrencer les pays développés. Ce sentiment est partagé par la majorité des pays en développement.


3.3. La « facilitation des échanges »

La « facilitation des échanges » est l’une des quatre « questions de Singapour » sur laquelle les PED ont accepté de négocier, faisant preuve d’un esprit de compromis face à l’offre européenne de mai 2004. La « facilitation des échanges » se traduirait par une amélioration de la fluidité des procédures de douane et par le développement d’infrastructures de base comme la construction de ports opérationnels et efficients. Ceci implique évidemment un coût supplémentaire pour les PED.

Les autres « questions de Singapour » (15) ont été retirées du programme de Doha.


3.4. La « question du développement »

Un des objectifs du Cycle de Doha est de permettre aux PED de s’enrichir grâce au commerce. C’est pourquoi, sur la question du développement, le G90 a soumis une série de demandes qui lui semble nécessaires pour atteindre cet objectif : généralisation du traitement spécial et différencié ; prise en compte des particularités de chacun de ses membres ; assistance technique ; renforcement de leurs capacités ; transfert de technologies.

L’ONG Oxfam rappelle que les revendications de l’Afrique, le continent le plus pauvre, ne sont toujours pas prises en compte en vue de la conférence de Hong-Kong (16), en particulier sur la question du coton. De manière générale, ce cycle ne semble pas vraiment être celui « du développement », mais bien un cycle de négociation entre acteurs ayant des intérêts particuliers à défendre. Les PED risquent donc de devoir payer un prix supplémentaire pour leur développement, notamment celui de nouvelles concessions dans les domaines des services et des biens non agricoles.


4. La réforme de l’OMC


Toute une série d’accords défavorables aux pays en développement ont été signés depuis la création de l’organisation. Et jusqu’à la conférence de Cancun, les PED ont eu beaucoup de mal à s’organiser pour défendre leurs intérêts.

Par ailleurs, on a souvent reproché à l’OMC les réunions séparées entre certains ses membres, telles les réunions du G5 (UE, EUA, Japon, Inde, Brésil) où se prennent des décisions dont les mécanismes ne sont pas toujours clairs pour le reste des pays membres. Ces procédures non transparentes furent d’ailleurs une des causes de l’échec de Cancun.

Compte tenu des pouvoirs considérables qui lui ont été conférés, et ses décisions affectant de plus en plus de personnes dans le monde, pour que l’OMC puisse prétendre à devenir l’un des champions de la gouvernance mondiale, sinon une instance régulatrice de la globalisation économique, il lui faudra intégrer dans son système de négociation des critères autres qu’économiques, tels que l’environnement, les droits sociaux, le développement durable.

Le chantier de cette réforme, à mener en profondeur et à l’épreuve d’une décennie d’expérimentations, s’il est considéré comme nécessaire par de nombreux acteurs et experts, est cependant encore loin d’être achevé, tant les intérêts en jeu semblent contradictoires.


5. Conclusion et perspectives


Que peut-on attendre de la conférence de Hong-Kong ? Au rythme actuel des négociations, la plupart des observateurs estiment que la conférence se dirige vers une impasse. En effet, toutes les négociations ont été subordonnées au dossier hautement conflictuel de l’agriculture, sur lequel les membres sont prêts à faire des concessions, mais pas à n’importe quel prix. Conscient de cette situation, le directeur général Pascal Lamy a suggéré de revoir à la baisse les objectifs de Hong-Kong : plutôt que de tenter d’arriver aux 2/3 du cycle de Doha, il a proposé aux pays membres de réduire leurs attentes, tout en maintenant ce qui a été acquis jusqu’à présent. C’est pourquoi il a été suggéré qu’une conférence « de rattrapage » soit organisée au début de l’année 2006 (17).

Un nouvel échec à l’OMC pourrait être vécu comme une humiliation par de nombreux pays en développement, et attiser leur mécontentement face aux pays développés. En effet, on peut se demander de quelle manière seront reçus les messages contradictoires envoyés par les pays industrialisés. D’un côté, ces derniers promettent un avenir meilleur aux PED par l’aide au développement ou l’élimination de la dette. Mais dès qu’il s’agit pour les PED de prendre en main leur destin via le commerce, le message change, et les pays industrialisés refusent de faire des concessions qui iraient à l’encontre de leurs intérêts nationaux. Ces contradictions ne peuvent être pérennisées sans de grands risques de part et d’autre. Il reste donc à espérer que « Hong Kong » se clôture sur autre chose qu’un aveu collectif d’impuissance.


(note élaborée par Christophe Peguillan)


Pour plus d’informations:
Dossier du GERM sur l’OMC


Notes :
(1) http://europa.eu.int/comm/trade/issues/newround/index_fr.htm
(2) http://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/dispu_f.htm
(3) Voir le discours de Pascal Lamy , directeur général de l’Organisation Mondiale du Commerce.
(4) Le groupe ACP est composé de nombreux Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ayant une économie très dépendante de leurs exportations agricoles.
(5) Ces pays sont les Etats-Unis d’Amérique, le G20 et le Group de Cairns.
Pays membres du G20: Argentine, l’Afrique du Sud, la Bolivie, le Brésil, le Chili, la Chine, le Cuba, l’Egypte, le Guatemala, l’Inde, l’Indonésie, le Mexique, le Nigeria, le Pakistan, le Paraguay, les Philippines, la Tanzanie, la Thaïlande, le Venezuela et le Zimbabwe.
Pays membres du Groupe de Cairns: Afrique du Sud, Argentine, Australie, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Guatemala, Indonésie, Malaisie, Nouvelle Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay
(6) Ces pays sont ceux de l’Union européenne, ceux du G10 et ceux du G33 (Le G10 et le G33 sont des pays importateurs nets de produits agricoles).
Pays membres du G10: Corée du Sud, Islande, Israël, Japon, Liechtenstein, Maurice, Norvège, Suisse et Taiwan.
Pays membres du G33: Afghanistan, Angola, Bangladesh, Bénin, Bhoutan, Burkina Faso, Burundi, Cambodge, Cap-Vert, Comores, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Guinée équatoriale, Haïti, Iles Salomon, Kiribati, Lesotho, Libéria, Madagascar, Malawi, Maldives, Mali, Mauritanie, Mozambique, Myanmar, Népal, Niger, Ouganda, République centrafricaine, République démocratique du Congo, République démocratique populaire lao, République-Unie de Tanzanie, Rwanda, Samoa, Sao Tomé-et-Principe, Sénégal, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Tchad, Togo, Tuvalu, Vanuatu, Yémen, Zambie.
(7) Les Accords de l'OMC contiennent des dispositions spéciales qui confèrent des droits particuliers aux PED. Il s'agit, par exemple, des dispositions prévoyant des délais plus longs pour mettre en œuvre les accords et les engagements ou des mesures destinées à accroître les possibilités commerciales pour les PED.
http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/003/X7353F/x7353f0c.htm
(8) Pour plus de détails sur l’offre de l’Union européenne: http://europa.eu.int/comm/trade/issues/newround/doha_da/pr281005_fr.htm
(9) Pour plus de détails sur la position de l’Union européenne sur le coton:
http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/1443&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en
http://www.wto.org/english/news_e/news05_e/cotton_18nov05_e.htm
(10) Pour plus de détails sur les avancées en matière d’aide au développement: http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/1448&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage=en
(11) Pour plus de détails sur l’offre de l’Union européenne sur le sucre:
http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/1473&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en
(12) Le G90 est composé par le groupe Afrique-Caraïbes-Pacifique (« ACP »), l’Union africaine (« UA ») et les pays les moins avancés (« PMA »). Malgré leur diversité, les pays du G90 ont fait preuve d’une grande maturité en acceptant de faire des concessions au profit de l’unité et de la solidarité du groupe et en adoptant une position commune lors des négociations.
(13) Lamy says differences require “recalibration” of Hong Kong expectations, calls for “negotiating spirit” to advance trade talks.
(14) Developing Countries Urged To Open Financial Markets Through WTO, novembre 2005, US Department of State
(15) Les questions de Singapour concernent i) l’accord multilatéral sur l’investissement, ii) l’accord sur les politiques de compétitivité, iii) la transparence et iv) « la facilitation des échanges », cette dernière se traduisant par une amélioration de la fluidité des procédures de douane. Pour plus d’informations se référer aux autres notes du GERM sur les négociations de l’OMC :
Objectifs et enjeux de la quatrième conférence ministérielle de l'OMC à Doha, Qatar
5ème Conférence ministérielle de l’OMC à Cancún, Mexique : enjeux et objectifs
(16) “Africa and the Doha round, fighting to keep development alive”, novembre 2005, Oxfam.
(17) Discours de Pascal Lamy, prononcé le 10 novembre 2005.