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Date :  2005-11-17
langue :  Français
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Accord de libre-échange nord-américain


ALENA

Source :  Christian Deblock


Signé en décembre 1992 par le Canada, les États-Unis (EUA) et le Mexique, l’ALENA est entré en vigueur le 1er janvier 1994. Il encadre le plus grand bloc commercial dans le monde en termes de PIB ; le second, derrière l’UE, si l’on prend le volume des échanges. Sur le plan formel, l’ALENA se présente comme tout autre accord de libre-échange (ALE). Il est écrit comme un contrat commercial, spécifiant clairement les privilèges, les obligations réciproques, les exceptions et autres clauses particulières, de même que les procédures à suivre en cas de litige. Ses structures institutionnelles sont simples. Elles gravitent autour de la Commission du libre-échange, une commission ministérielle dont le mandat est de voir à la mise en œuvre de l’accord, au règlement des différends, et à l’étude de toute question relative à son fonctionnement et à son développement. À y regarder de plus près, l’ALENA est cependant loin d’être un accord de libre-échange comme un autre.

Un accord asymétrique, polarisé sur les Etats-Unis
L’ALENA a pour particularité d’associer trois pays de taille et de niveau de développement fort différents, dont deux, les États-Unis (EUA) et le Canada, sont des économies développées et le troisième, en l’occurrence le Mexique, est une économie émergente. L’indicateur le plus révélateur de cette asymétrie est sans doute le revenu par habitant : le revenu par habitant des EUA est quatre fois plus élevé que celui du Mexique, et celui du Canada trois fois plus élevé. Bien que certaines dispositions particulières s’appliquent au Mexique, c’est le principe de l’égalité de traitement qui prévaut dans les relations trilatérales. Il s’agit d’ailleurs d’un précédent, qui inspirera tous les ALE que les EUA signeront par la suite avec des pays en développement.
L’asymétrie au sein de l’ALENA ne se limite pas à cette dimension : les EUA écrasent de leur poids économique leurs deux partenaires. Leur PIB est onze fois plus important que celui du Mexique ou du Canada. Avec deux conséquences : (1) les échanges commerciaux sont polarisés sur les EUA et (2) malgré tous les efforts en ce sens, les relations entre Canada et Mexique sont très peu développées. Ce n’est donc pas à proprement parler d’intégration régionale dont il est question, mais plutôt d’intégration de deux économies satellites à une troisième, celle des EUA. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : ce n’est pas moins de 85% des exportations du Canada et 87% de celles du Mexique qui sont maintenant destinées au marché américain. En clair, c’est près du tiers du PIB du Canada et le quart de celui du Mexique qui dépendent directement de l’accès aux marchés des EUA. En comparaison, les exportations des EUA vers ces deux pays ne représentent en tout et pour tout que 3 % de leur PIB.

L’ALENA, un laboratoire institutionnel
Si l’ALENA est donc loin d’être un accord équilibré, là n’est pas le plus important. L’ALENA est — après celui signé avec le Canada — le premier grand accord commercial signé par les EUA venant sanctionner de manière aussi formelle et avancée les principes de liberté, de neutralité et d’égalité. C’est en ce sens que l’on peut parler de cet accord comme d’une grande victoire de la diplomatie américaine.
L’ALENA n’est pas le seul ni le premier accord commercial à rechercher l’intégration complète des marchés, mais, à la différence de ce qui peut se passer en Europe communautaire, par exemple, il ne revient pas ici aux États d’encadrer, sinon d’orienter cette intégration, mais bien de la faciliter. Ce qui, dans le contexte particulier de l’Amérique du Nord, revient à favoriser les pratiques et les règles qui existent sur le marché principal, autrement dit celui des EUA.
Par ailleurs, l’ALENA ne s’attaque pas formellement aux domaines traditionnels de compétence des États, lesquels sont d’ailleurs explicitement reconnus et protégés, mais, en réglementant strictement leurs pouvoirs discrétionnaires et en octroyant des pouvoirs extrêmement étendus aux opérateurs économiques, il vient consacrer un modèle libéral de gouvernance et la suprématie du droit économique sur tout autre droit. Et ce, avec d’autant plus de force que l’accord couvre tous les produits, services et marchés (à l’exception de ceux qui font partie des listes annexées), et qu’il incorpore un mécanisme de règlement des différends, certes moins puissant que celui de l’OMC mais suffisant pour imposer le respect des règles établies.
De tout ceci, on a très rapidement pu prendre la mesure, notamment avec l’application du chapitre 11 qui traite de l’investissement, un chapitre qui servit de modèle au projet avorté d’Accord multilatéral sur l’investissement et qui sert, aujourd’hui encore, de référence.

Résultats
Officiellement, les trois pays ne cachent pas leur satisfaction à l’égard de l’ALENA. Tout particulièrement le Canada et le Mexique qui accumulent des excédents avec les EUA année après année : de près de 60 milliards de $ pour le Canada et plus de 42 milliards de $ pour le Mexique en 2004, selon les données américaines. Pourtant, les résultats restent mitigés : beaucoup de zones grises demeurent et certains effets attendus ne se sont pas produits.
Le Mexique a beaucoup gagné sur le plan de la modernisation et de la croissance, mais l’ALENA n’a pas réglé, loin s’en faut, les problèmes de pauvreté et de disparités régionales. La question migratoire n’a pas trouvé de solution et les tensions aux frontières sont toujours aussi fortes. Quant aux différends commerciaux, s’ils sont peu nombreux et concernent surtout le transport et certains produits agricoles, ils sont néanmoins emblématiques des difficultés rencontrées dans les relations avec les EUA lorsque de puissants intérêts partisans sont en jeu. Le Canada rencontre les mêmes problèmes, à propos du bois d’œuvre en particulier, mais deux de ses objectifs ont été atteints : ses produits jouissent d’un accès élargi et sécurisé au marché américain et la croissance est vigoureuse depuis la mise en place de l’ALENA. Deux ombres au tableau toutefois : les nouvelles mesures de sécurité sont lourdes et coûteuses et le Canada n’attire plus autant qu’autrefois les investissements étrangers.
Du côté des EUA enfin, le débat sur l’ALENA est clos. Celui-ci fait désormais partie de l’ordre des choses et son impact a été plus limité que tout ce que les modèles prévoyaient. Cela dit, pour la politique commerciale des EUA, l’ALENA marque un tournant majeur. Leur hégémonie étant consolidée en Amérique du Nord, c’est vers le reste du continent que les priorités sont désormais déplacées, avec un objectif en vue: étendre le libre-échange de l’Alaska à la Terre de feu.

Quel avenir pour le partenariat nord-américain ?
L’ALENA est arrivé au terme de sa période de transition. Que va-t-il se passer maintenant ?
À l’approche du dixième anniversaire, plusieurs propositions ont été avancées pour renforcer les institutions de l’ALENA. Une première proposition, d’origine canadienne, visait à transformer l’ALENA en union douanière. Une seconde, émanant du Mexique, envisageait de créer, comme en Europe, un fonds de développement régional. Une troisième, plus audacieuse, suggérait la création d’une communauté nord-américaine. Ces trois propositions (et d’autres encore) n’ont pas connu de suite. Comment, en effet, aller dans l’une ou l’autre de ces directions sans engager la souveraineté des États, ce dont aucun des trois pays ne veut ? Mais comment aussi ne pas tenir compte de la nouvelle conjoncture « sécuritaire » ? Aussi, est-ce finalement sur une proposition pragmatique des EUA que le Canada et le Mexique se sont alignés : celle d’un Partenariat nord-américain pour la sécurité et la prospérité.
Signé en mars 2005, ce partenariat fait converger deux ordres de préoccupations — commerciales et sécuritaires — et repose sur deux piliers. D’un côté, il vise l’adoption d’une approche commune en matière de sécurité et l’amélioration des conditions de circulation frontalière. D’un autre côté, il vise une intégration en profondeur des trois économies, laquelle doit passer par deux voies : (1) la simplification et l’harmonisation des réglementations et (2) le renforcement de la collaboration dans les secteurs de l’énergie, des transports, des services financiers et de la technologie. Ce partenariat a sans doute de quoi satisfaire autant les EUA que les milieux d’affaires, mais il ne résout en rien ce vieux problème plus d’actualité que jamais : comment vivre en bon voisinage avec les EUA sans perdre son âme ?



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