Documento de antecedentes preparado por Fernando Henrique Cardoso, Presidente del Grupo
(Documento no oficial de las Naciones Unidas)
1. La participación ciudadana y la aparición de una "política global"
2. El papel crucial de las Naciones Unidas en la promoción de la gobernanza mundial
3. Riesgos y oportunidades del panorama internacional actual
4. Cuestiones y problemas estratégicos para el Grupo
1. La participación ciudadana y la aparición de una "política global"
Vivimos en un mundo nuevo; el orden mundial actual es más abierto, complejo, diverso, interconectado y peligroso que nunca.
El orden mundial contemporáneo es, cada vez más, el resultado de múltiples pautas de interacciones transnacionales recíprocas, forjadas por agentes estatales y no estatales. La interacción entre la sociedad civil y las Naciones Unidas sólo se puede entender debidamente en este marco más amplio de referencia.
Hay problemas críticos que trascienden las jurisdicciones territoriales nacionales y que están siendo debatidos por diversas asociaciones cívicas en un espacio público cada vez más amplio. Las amenazas globales, como la volatilidad financiera, los desastres ambientales, el terrorismo, las drogas o las enfermedades contagiosas, afectan a la vida de las personas en todo el mundo y son de tal magnitud que ningún país puede hacerles frente por sí solo.
El fenómeno de la globalización incrementa de forma dramática la interrelación entre la esfera nacional y la mundial; pero la globalización no es solamente un proceso económico y tecnológico, sino también un fenómeno político, cultural y social.
En el contexto mundial, no sólo se intercambian bienes y capitales sino también información, valores, símbolos e ideas. Los mercados y los flujos financieros no son los únicos que se integran cada vez más: existen alianzas y redes de cooperación flexibles que también fortalecen la capacidad de las asociaciones cívicas y de los movimientos sociales para participar y ejercer su influencia.
A su vez, la influencia de la sociedad civil en la gestión de los cambios mundiales nunca habría podido alcanzar su amplitud y alcance actuales sin el aumento simultáneo de la acción ciudadana. El auge del activismo ciudadano en pro del bien público es un fenómeno reciente, masivo y casi universal.
La "revolución de la asociación mundial" extendió y fortaleció la democracia en el ámbito nacional. Este proceso fue -y aún lo es en muchos lugares- conflictivo y desigual. No obstante, parece que la tendencia hacia una sociedad más informada, participatoria y responsable es un hecho generalizado e irreversible.
La gobernanza mundial -al igual que la globalización- es un proceso sumamente polémico en el que el espacio para la acción política de los agentes estatales y no estatales se ha ampliado considerablemente. Este proceso se basa en las relaciones entre las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales.
De ahí que nos hagamos la siguiente pregunta: ¿responde el sistema de las Naciones Unidas a las tendencias y procesos que afectan a la comunidad internacional en la actualidad o continúa, en cierto modo, anclado aún en el pasado?
2. El papel crucial de las Naciones Unidas en la promoción de la gobernanza mundial
Las Naciones Unidas han desempeñado una función clave en el fortalecimiento de la gobernanza mundial promoviendo constantemente la participación de la sociedad civil en los procesos de diálogo y las deliberaciones para establecer nuevas formas de regulación política.
El fin de la Guerra Fría y de la política de poder asociada con el conflicto entre dos bloques ideológicos despertó grandes esperanzas. Los vencedores de la Guerra Fría fueron los primeros en anunciar que la nueva era se construiría con la colaboración, y no al margen, de las Naciones Unidas. De hecho, el programa de la Organización y su disposición a entablar relaciones con agentes no estatales aumentaron significativamente. Las cuestiones transnacionales que afectan directamente a la calidad de vida presente y futura se convirtieron en temas de actualidad.
En las conferencias mundiales del decenio de 1990, las organizaciones de ciudadanos articularon nuevas ideas y propuestas, debatieron y negociaron, protestaron y ejercieron presión política y, de ese modo, alumbraron un "espacio público" sin precedentes. Gradualmente, se fueron estableciendo normas y normativas internacionales, organismos reguladores y mecanismos. En los dos últimos decenios, es notable el progreso logrado en el reconocimiento de derechos universales básicos y en la prevención de amenazas mundiales.
Este proceso continuo de construcción de un derecho cosmopolita representa un gran paso hacia un orden mundial que no esté basado en la indiscutible voluntad de Estados soberanos sino en principios y normas universalmente aceptados. En una significativa ruptura con el pasado, se reconoció al individuo no sólo como sujeto del derecho nacional sino también de normas cosmopolitas cuyo cumplimiento exigen las instituciones transnacionales.
Los derechos humanos conforman la base de ese ideal cosmopolita precisamente por su validez universal y por estar dirigidos a los individuos en su condición humana y no en su calidad de ciudadanos de un Estado nación específico.
La preocupación por el bienestar de las generaciones futuras, plasmada en la noción de "nuestro futuro común", es otra poderosa expresión de ese compromiso con valores universales que se deben mantener no sólo en el espacio sino también en el tiempo.
Dada la intrínseca diversidad de agentes, temas y formas de acción que la constituyen, la sociedad civil es un reflejo de la complejidad social y cultural de la comunidad mundial y una fuerte promotora del multilateralismo.
En este entorno incluyente y participatorio, es natural que la interacción entre la sociedad civil y el sistema de las Naciones Unidas se amplíe y diversifique sin cesar. En efecto, el último decenio se vio marcado tanto por una explosión de las pautas tradicionales de consulta con los agentes no estatales y como por la experimentación de formas innovadoras de asociación y colaboración.
No obstante, como resultado de la creciente complejidad de esta relación, el sistema que se había desarrollado a lo largo de varios años para facilitar la interacción entre las Naciones Unidas y la sociedad civil empezó a mostrar signos de tensión.
Se tiene cada vez más la impresión de que algunos procesos han agotado su curso, que es necesario comprender mejor y valorar más la contribución de los ciudadanos a la gobernanza mundial y que se debe introducir una mayor consistencia y coherencia en las normas que rigen las relaciones con la sociedad civil.
El Secretario General Kofi Annan destacó que sería conveniente hacer una pausa para hacer recuento de los nuevos problemas y necesidades, revisar las políticas y procedimientos actuales y explorar nuevas alternativas y posibilidades. Es necesario hacer frente a cuestiones y retos de diferente índole para que las Naciones Unidas puedan identificarse y vincularse con la pujante fuente de energía que representa la participación ciudadana y conceder a la sociedad civil el respeto y el espacio que se merece.
Muchos de los problemas prácticos, cuestiones legales y repercusiones financieras inherentes a la interacción de la sociedad civil con el sistema de las Naciones Unidas se analizan en el documento de antecedentes sobre El sistema de las Naciones Unidas y la sociedad civil: inventario y análisis de prácticas, preparado para el Grupo por John Clark y Zehra Aydin.
Sin embargo, hay también cuestiones de tipo estratégico y de contexto que el Grupo debe tener en cuenta, algunas de las cuales están relacionadas con los cambios y acontecimientos geopolíticos recientes.
3. Riesgos y oportunidades del panorama internacional actual
El decenio de 1990 estuvo marcado por el entusiasmo generado por las conferencias mundiales de las Naciones Unidas. Actualmente, sin embargo, la percepción de que se estaban haciendo progresos significativos ha sido sustituida por una sensación de desencanto.
Existe un déficit innegable de regulación política y gobernanza democrática en algunas áreas clave del proceso de globalización. En concreto, hay una clara discrepancia entre la economía y la política, entre la interdependencia de los mercados y la ausencia de mecanismos globales efectivos de supervisión y control.
Las estructuras de las Naciones Unidas encargadas de preservar la paz y la seguridad también padecen déficits de gobernanza.
Como consecuencia de las dificultades para "controlar y democratizar la globalización", la radicalización del "movimiento antiglobalización" dio lugar a formas conflictivas de protesta pública y a la impugnación de la legitimidad misma de algunas instituciones multilaterales por un sector de la sociedad civil.
Muchas organizaciones no gubernamentales se sienten frustradas ante los obstáculos y barreras a su participación sustantiva en la adopción de decisiones políticas y en la aplicación práctica de los programas convenidos. Varias de ellas reaccionan asimismo ante lo que perciben como un riesgo de quedar confinadas en la esfera social y humanitaria.
A la inversa, muchos gobiernos reaccionan ante la creciente interacción con la sociedad civil, al considerar su creciente influencia en el proceso de adopción de decisiones como una amenaza a sus intereses nacionales y su soberanía. Esta percepción se ve agravada por el gran desequilibrio, existente en cuanto al número, influencia y recursos, entre las organizaciones de los países industrializados y las de los países en desarrollo.
La sociedad civil no sólo es diversa y compleja, sino que también está profundamente dividida en sus opiniones políticas y sus enfoques estratégicos frente a diversas cuestiones. Esto no es un problema per se, desde el momento en que la democracia es intrínsecamente un espacio conflictivo. Sin embargo, contrariamente a la imagen idealizada que en muchos casos tiene de sí misma, la sociedad civil no es el reino de los "buenos valores e intenciones" en contraste con la lógica del poder y los intereses que se atribuyen a los Estados. Es posible también que los grupos civiles y comunitarios defiendan causas que son sumamente polémicas y en algunos casos incompatibles con las normas y principios aceptados universalmente.
Mucho más inquietantes son las zonas oscuras y los rincones sombríos de lo que se ha dado en llamar la "sociedad incivil". El terrorismo mundial y el tráfico de drogas son potentes expresiones del poder destructivo de las redes criminales no estatales y de su capacidad para infligir enormes daños no sólo a países concretos sino al orden internacional en su conjunto.
A estos problemas hay que añadir inevitablemente las consecuencias del auge reciente de las posturas unilateralistas manifestadas en la decisión de no firmar o ratificar importantes acuerdos negociados internacionalmente. En el período que siguió a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, preocupaciones legítimas de seguridad condujeron a la polémica intervención militar en el Iraq sin el asentimiento del Consejo de Seguridad.
Dado que el único foro legitimado para dictar normas de aceptación universal son las Naciones Unidas, las iniciativas unilaterales tomadas fuera de este marco no pueden menos que socavar no sólo la Organización sino todos los arduos y prolongados esfuerzos de la comunidad internacional para fortalecer la gobernanza mundial.
No existen alternativas al diálogo y el debate cuando se trata de crear reglas y normas generalmente aceptadas. Las definiciones ideológicas o religiosas de algunos Estados de lo que es bueno y lo que es malo siempre pueden contestarse con definiciones de otros Estados en dirección contraria.
El derecho cosmopolita se opone diametralmente a la imposición por el fuerte de sus opiniones particulares como paradigmas absolutos. Por otra parte, como ocurre en la mayoría de las crisis, la actual también está generando nuevas visiones y perspectivas.
Ciudadanos de todo el mundo han dado muestras de una capacidad de organización y movilización sin precedentes, aprovechando plenamente las tecnologías de la información para expresar su oposición a la guerra en el Iraq. Internet ha facilitado su cooperación y su coordinación, llevando a algunos a concluir que la sociedad civil global que está emergiendo y la opinión pública mundial son el contrapeso más eficaz a las posturas unilateralistas.
La capacidad de influencia de la sociedad civil también se ve reforzada por el impacto de los medios de comunicación en la gestión de los asuntos públicos y la pluralidad creciente de fuentes de información. Estas tendencias convergentes crean un entorno en el que la presión política y las demandas sociales se exponen directamente a los titulares del poder, soslayando las estructuras tradicionales de representación política.
4. Cuestiones y problemas estratégicos para el Grupo
Pregunta No. 1: ¿Cómo combinar una definición amplia e incluyente de la sociedad civil con el reconocimiento de su diversidad y la necesidad de reglas flexibles para su participación?
En el mandato del Grupo se adoptó una definición amplia e incluyente de la sociedad civil que abarca una gran variedad de actores no estatales, incluidos los parlamentarios y el sector privado. Las formas en que la sociedad civil interactúa con las Naciones Unidas e influye en la gobernanza mundial también son muy diversas, desde la reivindicación y protesta pública hasta la consulta y alianza con diferentes organismos y programas.
La elección de esta amplia definición plantea una serie de cuestiones. Algunos subgrupos -como el sector privado, los medios de comunicación, los parlamentarios y las autoridades locales- no siempre se consideran incluidos en la categoría institucional de la sociedad civil. Muchas organizaciones no gubernamentales, por otra parte, entienden que el sector privado no debería considerarse como parte de la sociedad civil.
En efecto, los objetivos, las motivaciones y las pautas de interacción con las Naciones Unidas de estos actores son bastante particulares. El Grupo tendrá que considerar en qué circunstancias es posible o deseable proponer recomendaciones y directrices comunes para la sociedad civil en su conjunto, o si no es más conveniente diseñar estrategias múltiples capaces de propiciar la participación más amplia posible de cada uno de los socios potenciales.
Pregunta No. 2: ¿Cómo combinar el fortalecimiento de la sociedad civil a nivel nacional con la promoción de la participación de los ciudadanos en los asuntos mundiales?
La inmensa mayoría de las organizaciones de la sociedad civil tienen una base nacional y están enfocadas a cuestiones específicas. Durante las últimas décadas el número de organizaciones no gubernamentales de alcance global ha aumentado de manera significativa. La mayoría de ellas, sin embargo, se centran en esferas de interés específicas. Estas organizaciones más especializadas tienden a relacionarse con las Naciones Unidas únicamente cuando la cuestión que se trata les afecta directamente.
Habida cuenta de la amplia diversidad institucional y las múltiples esferas de interés de la sociedad civil, resulta procedente plantear la cuestión clásica de "quién habla en nombre de la humanidad" o "desde el punto de vista de la humanidad".
También cabe señalar que la democracia ha sido, en la teoría y en la práctica, una realización nacional. En muchos países el fortalecimiento de la democracia y de la condición de ciudadano es un proceso continuo. Los modelos de relación entre el Estado y la sociedad civil también varían enormemente de un país a otro. En algunos casos esta cuestión ni siquiera se plantea en el programa nacional.
Por otra parte, dada la interrelación entre las esferas nacional y mundial, así como la interconexión entre distintos asuntos, las iniciativas ciudadanas, cualquiera que sea su ámbito, cuando tienen éxito tienden a superar las barreras territoriales y a influenciar procesos más amplios. La reivindicación y la presión política también combinan niveles de acción simultáneos, pasando sucesivamente del ámbito local al mundial y viceversa.
En un mundo complejo, la respuesta a la pregunta "¿quién habla en nombre de quién?" requiere nuevas perspectivas. La legitimidad de las organizaciones de la sociedad civil emana de lo que hacen y no de a quienes representan ni de ningún tipo de mandato externo. En última instancia, son lo que hacen. El poder de la sociedad civil es un poder difuso. Consiste en su capacidad de discutir, proponer, experimentar, denunciar y servir de ejemplo. No es un poder de decisión.
Esta legitimidad es por definición una labor permanente. Nunca llega a alcanzarse de manera definitiva. Se obtiene en el foro del debate público y debe renovarse y revitalizarse continuamente.
Este diálogo abierto, en el que participan muchos actores que defienden intereses distintos, y en ocasiones divergentes, es algo más que la suma de sus partes. El debate y la reflexión que genera la sociedad civil constituye la base de la gobernanza mundial en el mundo contemporáneo.
El Grupo deberá tener en cuenta y sacar las consecuencias lógicas de esta diversidad de agentes y de esta pluralidad de niveles de acción. El fortalecimiento de la interacción de la sociedad civil con las Naciones Unidas no significa que haya que actuar únicamente en los niveles más altos del sistema.
Paralelamente a la tendencia a una mayor participación ciudadana aparece la tendencia igualmente vigorosa a la descentralización del poder y los recursos al nivel local. Estos procesos ofrecen a la sociedad civil una oportunidad sin precedentes de modalidades más horizontales de integración y colaboración con los programas de las Naciones Unidas y las autoridades locales.
Pregunta No. 3: ¿Cómo combinar el apoyo al papel de la sociedad civil en la gobernanza mundial con el respeto a la soberanía nacional y la igualdad en las relaciones internacionales?
La sociedad civil tiene una capacidad para actuar por sí misma que no depende de ninguna autorización ni mandato. Y sin embargo, dado el carácter intergubernamental de las Naciones Unidas, su relación con el sistema de las Naciones Unidas se basa en reglas que dependen, en última instancia, de las decisiones que tomen los Estados Miembros.
Es un hecho cada vez más reconocido, según la experiencia, que la colaboración y la asociación entre actores múltiples aumenta la disponibilidad de ideas, capacidades y recursos para tratar un problema determinado.
La cuestión clave, por tanto, es cómo superar los prejuicios y los malentendidos que todavía existen para que los gobiernos no identifiquen una mayor influencia de la sociedad civil con el debilitamiento de la soberanía y un mayor desequilibrio de poder entre el Norte y el Sur.
Mejorar las capacidades y los recursos de la sociedad civil del Sur es un requisito previo para corregir las distorsiones y desigualdades actuales. Paradójicamente, el dominio del Norte en la sociedad civil no puede menos que reforzarse con las restricciones impuestas por los gobiernos de algunos países en desarrollo a su propio sector civil nacional. De ahí la importancia crucial de promover pautas de diálogo y colaboración entre el Estado y la sociedad civil a nivel nacional.
Varios Estados Miembros consideran que la participación directa de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones podría debilitar el proceso intergubernamental. El Grupo debe prestar mucha atención a estas inquietudes. Es absolutamente imprescindible reducir la desconfianza, demostrar la eficacia de la colaboración y lograr el consenso en torno a un programa positivo para el futuro.
Una sociedad civil nacional vibrante y convincente, que colabore con el gobierno, lejos de debilitar la democracia y la buena gobernanza, incrementa los recursos nacionales invertidos en el desarrollo social y da mayor peso a la opinión del país en cuestiones mundiales.
De la misma manera en que la sociedad civil puede actuar sin pedir ningún permiso ni autorización, pueden existir también límites legítimos a su participación directa en el proceso intergubernamental de toma de decisiones. Poner demasiado énfasis en conseguir poder para influir en las decisiones puede ser contraproducente y dar lugar a una reacción en contra.
No es necesario que todo esté regulado para que tenga lugar y logre los efectos deseados. Unos acuerdos flexibles que permitan al sistema de las Naciones Unidas valorar las ideas, propuestas y recursos de la sociedad civil, juntamente con pautas de "geometría variable", pueden resultar una estrategia más eficaz y viable para la participación eficaz de la sociedad civil que una confrontación política directa.
Con una visión de futuro, el diálogo con los Estados Miembros para crear alianzas con agentes no estatales y lograr un consenso en torno a programas de acción comunes es un elemento tan esencial del proceso de consulta del Grupo como la interacción con la sociedad civil y el sistema de las Naciones Unidas.
Pregunta No. 4: ¿Cómo combinar la afirmación de valores universales con la complejidad social y la diversidad cultural del mundo?
La gobernanza mundial y el derecho cosmopolita se basan en el reconocimiento de valores universales. Pero los valores y las normas universales no se pueden imponer unilateralmente.
Como explica Habermas, los valores (incluso los que aspiran a obtener el reconocimiento universal) no están flotando en el aire. No son productos que se puedan adquirir, desplazar o exportar por todo el mundo. La única manera de que se acepten en distintos entornos sociales y culturales es a través de un largo proceso de diálogo y deliberación. Cualquier otro procedimiento equivale a la imposición por unos pocos de sus ideas y principios particulares a todos los demás.
El multilateralismo también se aplica al proceso de construcción de valores y normas. Este proceso solamente puede desplegarse siempre y cuando se escuche la opinión de todos los sectores de la comunidad internacional de manera igualitaria y recíproca. Los conflictos y desacuerdos son inherentes a estos procesos de diálogo y deliberación. Lo que es esencial es asegurar el carácter democrático del proceso propiamente dicho.
No existe ninguna alternativa a la democracia. De la misma manera que la democracia se fue fortaleciendo gradualmente en el ámbito nacional mediante la interacción de muchos agentes, la democracia al nivel de las relaciones internacionales solamente se puede alcanzar y mantener mediante la argumentación y el debate.
Esto es exactamente lo que mejor hace la sociedad civil, con su diversidad cultural y social. Los enfoques unilateralistas o la confrontación de puntos de vista opuestos debilitan las Naciones Unidas y el derecho internacional. El riesgo de división y paralización en el sistema internacional es real.
En este preciso momento, el proceso de consulta que debe iniciar el Grupo puede ofrecer una oportunidad valiosísima para fortalecer el sistema de las Naciones Unidas mediante el logro de un nuevo consenso sobre la sociedad civil y la gobernanza mundial en el que intervengan tanto los gobiernos como agentes no estatales.
Pregunta No. 5: ¿Cómo establecer una interacción con la nueva opinión pública internacional y la sociedad civil mundial?
En última instancia, la voluntad del pueblo es la expresión de su opinión. Y la opinión del pueblo sobre las cuestiones que afectan a sus vidas, así como al futuro de la humanidad, se forma a partir de mensajes y debates que tienen lugar en la esfera pública.
Lo que caracteriza a esta esfera pública en nuestro tiempo es que depende en gran medida del sistema de medios de comunicación, en el que se incluyen no sólo la televisión, la radio y la prensa escrita, sino también toda una variedad de sistemas multimedia y de comunicaciones, entre los cuales Internet reviste una importancia creciente. Puesto que es un medio barato e igualitario, Internet abrió vías alternativas para las noticias, los análisis y la movilización de la sociedad civil. Para muchas organizaciones cívicas (desde pequeños grupos locales hasta grandes ONG) poder controlar el mensaje que transmiten directamente al público normal que accede a sus páginas en la red ha transformado su capacidad para moldear la opinión pública mundial y movilizar a las personas para sus campañas.
Estos cambios representan un desplazamiento, desde una esfera pública anclada en las instituciones de la sociedad, hasta una esfera pública constituida en torno al sistema de medios de comunicación. Esto tiene consecuencias considerables para la práctica de la democracia y para la relación entre la sociedad civil y el Estado.
Al actuar sobre el sistema de medios de comunicación, en particular al crear acontecimientos que envían poderosos mensajes e imágenes, los activistas transnacionales inducen un debate sobre los métodos, los motivos y los fines de la globalización y sobre las opciones de sociedad. Si los agentes no estatales pueden influir en la opinión de las personas y fomentar el cambio social es precisamente a través de políticas relacionadas con los medios de comunicación.
En definitiva, el cambio de mentalidad sí tiene consecuencias sobre el comportamiento político, sobre la forma de votar y sobre la orientación de los gobiernos. Por tanto, es esencial que los agentes estatales y las instituciones intergubernamentales, como las Naciones Unidas, se reúnan con la sociedad civil, no solamente en torno a mecanismos y procedimientos institucionales de representación política, sino en debates públicos de la esfera mundial generados en torno al sistema de medios de comunicación.
La serie de conferencias importantes organizadas por las Naciones Unidas en e los años 90 fue esencial para promover el diálogo mundial, sensibilizar al público y facilitar una plataforma para que la sociedad civil mundial pudiera estar a la vanguardia del debate público. Por consiguiente, un mecanismo clave para que las Naciones Unidas respondan a las exigencias y los proyectos de la sociedad civil mundial es estimular la consolidación de esta esfera pública, estimular el diálogo con iniciativas específicas y registrar, de manera continuada, las aportaciones de este diálogo, para que puedan contribuir a la generación de políticas dentro de las propias Naciones Unidas.
Es más, la popularidad de las Naciones Unidas y su apoyo a cuestiones que cuentan con un amplio consenso en la opinión pública mundial, supondrán una fuente adicional de fortaleza y legitimidad para las Naciones Unidas, a la hora de impulsar sus políticas hacia un ordenamiento internacional más justo y estable. Canalizar el poder de la opinión pública mundial es tan importante como ampliar la participación política institucional en una interacción fructífera y sinérgica entre las Naciones Unidas y la sociedad civil mundial.
Este documento se debatió en la primera reunión del Grupo de Alto Nivel, celebrada en Nueva York del 2 al 3 de junio, y su versión final recoge los comentarios y sugerencias de los miembros del Grupo.
Preparado en español por la Sección del Sitio Internet de la ONU de la División de Noticias
y Medios de Información del Departamento de Información Pública.
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